高校分类管理：目标、方法、框架与使用

　　摘 要：分类管理是实现高校多样化发展的关键举措，其中涉及四个重要议题。一是确立促进 院校特色发展进而实现高等教育系统优化的分类管理政策目标，提高院校办学职能与社会需求的契 合度;二是综合高校原型(理念)、现实类型和发展类型的三种分类观，明晰分类研究的方法论;三是 搭建一个政府主导、市场调节、高校自主、社会参与等多元主体共同参与的工作框架，形成有助于院 校理性分化的政策环境;四是科学使用分类结果，完善分类目标的确认制度和分化激励机制，淡化分 层示范效应。

　　关键词：分类管理;分类发展;院校多样化;院校分层;高校分类

　　促进高校分类发展是我国高等教育管理的重 要任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020 年)》提出“促进高校办出特色”的高 等教育发展目标，黑龙江省、江苏省和湖北省等地 区被确定为高等教育综合改革试点地区，探索建 立高校分类体系、实行分类管理。此后，上海市、 山东省、云南省、安徽省、辽宁省、陕西省、河南省 等地区也纷纷出台本地区院校分类管理的具体方案。

　　近年来，随着“双一流”建设的推进，国外国内 高等教育竞争升级，我国几乎所有省市都出台了 促进高等教育发展的相关政策文件，而强化高校 分类指导、分类管理成为其中最为关键的举措之 一。从过去强调高校科学定位、分类发展，到现今 突出系统层面分类管理，高等教育内涵式发展进 入到以体系建设为重心的新阶段。然而，高校分类管理应该确立怎样的政策目标，如何处理好分 层与分类的关系，如何理顺中央和地方两级分类 管理的权限，如何以宏观分类管理促院校个体的 分类发展，这些问题都是当前高校分类管理中必 须解决的重要议题。因此，本文从这四个方面的 问题入手进行探讨，以期为相关地区实践提供政 策参考。

　　一、确立高校分类的政策目标

　　分类管理的首要问题，便是科学确定分类的 政策目标。一般而言，分类只是作为一种认识工 具而存在。高校分类也理应对现有院校进行分门 别类，卡内基分类法、欧盟U-Map等高校分类法的 目标均是通过描述而绝非评价每一所院校的概 况，进而展现院校的多样性[1];而联合国教科文组织的国际教育标准分类(ISCED)的设计功用是成 为一种“在世界统计中用于国家间可比较数据的 收集、汇编和分析”[2]，“更为方便地对不同国家教 育系统结构进行跨国比较”[3]。 高校分类的实践功用已远远超出以上认识目 的，各利益相关者均有院校分类的理由，不同目标 下分类模式可归为四类，即“用于国家报表的院校 分类、特定特征分类、特定问题比较分类、通用目 的的分类”[4]。

　　我国高校分类大体可归为特定问题 比较分类的范畴，潘懋元教授曾将高校分类问题 形容为一个“世界性难题”：“我所指的，不是特定 制度上的分类，如公立(国立)与私立、全日制与部 分时间制、正规与非正规等等，而是培养目标与类 型的综合性的体制上的分类。现在世界上高教界 很多人都探讨分类，还没有找到一个满意分类标 准。”[5]这代表了当前学界和官方对分类问题的典 型看法。这种高校分类法与其说是高校分类，倒不如说是高等教育的发展类型定位，是一种从系 统层面管理活动出发的，面向未来发展的、规定式 的分类体系。

　　“分类的最终目的是要实现高等学校 的个性化，推进整个高等教育系统的多样化发展， 建立高等教育的秩序，防止高等学校的趋同发 展。”[6]因此，促进院校特色发展进而实现高等教育 系统优化是我国高校分类管理的政策目标所在。 多样化是高等教育系统实力的体现，在世界 范围内，提升高等教育体系的多样性已成为各国 政府的集体行动，而分类管理是其重要的实现手 段。事实上，分类管理一直是高等教育后发系统 得以成长壮大的一种典型模式。综合高等教育发 展实际，我国高校分类管理政策目标应进一步细 化，突出目标的针对性。

　　(一)激发院校自主发展活力 院校自主是系统分类的动力源泉，而当前分 类管理的政策目标刚性过强，要求院校安于定位， 对院校主动发展的意愿关注不足;系统层面的结 构调整目标、院校层面的机构分层发展目标一再 被强调，而对于院校特色发展、分类发展仍缺乏具 体的标准，对于院校自主类型变革行为限制甚于 疏导。在这种分类管理观下，行政式分级管理的 需要得到彰显，而对政府在促进院校分化中的分 类服务、咨询等职能关注不足。分类发展是分类 管理的目的所在，分类管理是分类发展的重要保障，但分类管理作用的发挥离不开院校的参与，这 就要求分类活动应更好地体现院校发展的主动 性，以促进院校发展为主线而设定分类管理目标。

　　(二)促进院校差异化、多样化发展 要适应不同类型院校的办学特质，制定配套 的分类标准、促进分化的方式、评价标准和拨款模 式，引导院校横向多样化发展。在我国高等教育 发展中，高校分层是政府主导的行为，国家不断出 台的各类高校重点建设工程和项目又进一步强化 了院校的等级次序，但是这种非对称性竞争的个 体却是高校。作为对这种无序竞争后等级制体系 的调适，分类管理应突出对高校横向分化的正面 影响。要淡化组织的层次多样性，按学科、专业、 人才培养类型、机构功能、服务面向等多个维度差 异分类，促进院校横向分类发展、个性化发展。

　　(三)优化组织分工，促进合作 高校的职能比高等教育的功能更为具体和丰 富，从组织生态学的角度来看，职能差异的存在是 不同类型高校存在的理由，而高等教育系统的功 能正是由这些不同高校职能的整合后得以实现 的。院校职能的分工主要体现在办学方向、学科 专业特色等方面，中央和地方高等教育系统的构 成可分解为综合性与专业型、行业性院校，应该说 在同一系统内院校之间的办学分工是相对明确 的。分工的目的是为了更好地整合与合作，但在 现实中，区域内不同类型高校之间缺乏协作，同城 “双一流”高校、同省市骨干地方高校之间的竞争 异常激烈;中央各部门及高校、地方政府与地方高 校事实上形成了两类管理体制，很少出现分类管 理越轨行为。因此，这两类系统的发展目标应在 分类管理中得到体现。

　　(四)提升系统效能 从系统层面来看，应使高等教育资源投入最 大化，结合高等教育本身的功能，调配各种资源的 投入指向，激发院校在本类型群落办学的动力，以 便“在有限资源的前提下尽可能提高满足多样化 需求的深度”[7]。这里的效能包括高等教育入口和 出口的效能，分类政策一方面要突出高等教育供 给能力的考察，引导高校有效满足广大青年接受 优质、多样化高等教育的需求，提高高等教育供给 能力;另一方面则要针对院校办学职能，特别是回 应劳动力市场对高校高素质人才供应能力方面的要求，分类政策目标在于提高院校办学职能与社 会需求的契合度。

　　二、选择相对适切的高校分类方法

　　当分类管理的目标确定后，第二个重要的议 题便是分类法的研制问题。尽管诸多分类法不断 被提出，但鲜有被认同。而正是在这种构建分类 法的研究追求中，不同分类法的互不认同加剧，令 高校分类研究陷入不断批判的泥潭。造成这种现 象的因素有三个方面：

　　其一，分类者自身的立场差 异产生了不同的分类观。政府、社会、研究者、大 学排名者等利益相关者，出于多种目的对高校进 行分类，即便同一主体，身处不同的情境所选机构 分类法也有差异，他们对于其它分类法的批判固 然是出于特定情境的一种事前预设。有什么样的 背景便有什么样的分类观，基于自身立场对其它 分类法的批判和否定需要被重新检视。

　　其二，人 们对特定高校的理念(idea)有着不同的理解。“不 同人心中不同的大学理想有可能相冲突，现实中 的很多政策争议就是因为大家对大学的理解不同 而造成的，许多关于特定大学发展定位的争议也 缘于人们的不同认识。”[8]

　　其三，分类方法论的失 当。分类方法的科学应用是研制分类法的前提。 然而，当前不少研究往往基于论者的主观经验和 个体知识，经典“聚类分析”法的应用严重不足，而 更多的是借用“思辨”方法，“借鉴”“提出”“归纳” 高校分类法，擅长给院校贴标签、给高等教育划界 限;将面向未来的规划式分类与特定高校理念、描 述高校类型现实的分类相混淆。

　　聚焦于高校分类管理政策目标，原因一在前 述已经得到统一和澄清，原因二和原因三事实上 均可归为分类方法的范畴。适用于分类管理的高 校分类体系是与未来经济社会需求相适应的、面向未来的院校概念类型，其本质是一种规划式分 类或设置政策。同时，这种分类法也是来源于现 实的，是对当下高校类型体系的调适和改良;当 然，这些高校类型亦是高等教育内在发展逻辑的 显现，是特定类型高校理想的外塑。

　　换言之，分类 管理政策下高校分类法的构建，至少涉及理念大 学、现实体系和规划类型三种分类法。 这种分类观具体来看，首要的前提是要了解 高校类型体系的现实、分析其中所存在的问题。 这是因为制度变迁总应是渐进的，当环境的不确 定性增加时，社会越是趋向于从历史经验中寻求 问题解决的方案，路径依赖是必要的，高校发展类 型只能是以现实类型为基础的制度改良。

　　另一个 条件是对高校理想类型的把握，因为它揭示了高 校的本质特征，是主导高等教育结构调整的基本 类型，现实和未来高校类型体系都只是它的影射。 同时，对高校类型体系的深描是一个必要的程序， 然而这种实证研究揭示的只是一个不带价值判断 的高校类型体系，对此仍需借用理想类型，分析和 诊断高校现实类型体系中存在的问题。据此，借助马克思·韦伯社会学方法，笔者尝 试提出一种高校分类的“理想类型法”，它涉及对 高校原型(理念)、现实类型和发展类型的分析三 个步骤。[9]

　　(一)抽取理想类型

　　抽取理想类型是对高等教育系统演化进程中 的高校类型进行归纳。方法层面主要是借助马克 思·韦伯在国家类型等研究中所运用的方法，通过 将高校区别于其他机构的本质特征“分离”出来， 进而“抽象”形成高校的理想类型，借此归纳形成 “本然”的高校理想类型，用以分析高校现实体系 的概念体系。从研究范式上看，这种分类法遵循 的是类型学的研究路径。

　　(二)描述现实类型

　　描述现实类型是对现实“实然”高校体系进行 描述性分类研究，这是对高等教育结构深描后的 产物，也是设定未来发展类型的基础。达到这种 类型体系的方法是经验(实证)研究法，包括田野 研究、访谈法等定性描述，以因子分析、聚类分析 等技术为依托的量化研究等。

　　国外来看，分类算 法主要依赖非控制性(无偏见)的数据特征对样本 进行分类，并且这些方法都是归纳式的。[10]这种分 类法也属于学者模式的描述式分类研究，但它往 往以定量研究为主，其分类用途在于认识高校类 型体系的现状，以便能借用理想类型工具分析和 诊断高等教育结构存在的问题，它因此是分类学 研究范式的典型代表。

　　(三)预测发展分类

　　预测发展分类是形成面向高校未来发展的 “应然”分类体系，借此对机构实施分类管理，以便 形成良好的高等教育结构和发展秩序。为形成这 种体系，我们应对高等教育的内外部环境、挑战进 行分析，可选择其他高等教育系统做比较研究，也 可通过SWOT分析、因素分析等方法对未来高等教 育发展态势作预测分析，以确定高等教育结构调 整的方向。这种分类研究本质上属于高等教育政 策研究的范畴，是官方模式的规划式分类的典型， 研究遵循类型学范式。

　　三、搭建分类管理的工作框架

　　在我国现行高等教育体制下，分类管理的主 体和核心利益相关者是各级政府，“不同类型大学 分工不同、相同类型大学有序竞争的系统秩序有 利于政府进行宏观管理和促进资源分配的效率提 升”[11]。尽管我国在国家层面提出了促进高校分 类发展的指导意见，但是由谁来推动院校的分类发展呢?这可能是一个涉及院校类型分化机制的 深层次问题。 政府促动院校分类的动因明确，但结果往往 是院校分层，这或许令人感到意外。

　　我国实行高 等教育两级管理体制，重点建设一直是国家高等 教育系统的发展战略之一，并已产生很强的路径 依赖效应。在中央政策的示范下，省级高等教育 治理“各自为政”，出台本地的重点建设政策。但传统上部属院校自然会得到国家的大力支持，地 方政府对此类院校的投入力度、热情较低。

　　当前， 分类发展已成为许多地区高等教育发展、“双一 流”建设的重要策略，但不少地区并没有真正把握 高校分类的原则、功能与目的，而是简单地将分层 等同分类，更多关注如何使地方高校成为省级、国 内甚至世界的一流大学。[12]由于通过行政力量推 动的分类系统所得到的分类结果原本就具有“等 级制”，这就会诱导院校都瞄准第一层次大学，导 致院校类型难以分化，大大降低院校系统多样性 发展的可能性。[13]

　　高等教育分层政策驱动下的高校更不会关注 如何使自身朝向哪个特定类型发展。根据资源依 附理论，由于中央和地方两级管理体制下的机构 分层加剧，使得院校发展并不会主动关注类型变 化所带来的竞争优势，而是更多地集中于办学资 源的来源与获取方式。如何提升自身资源获取能力成为院校定位的基本标杆。因此，院校更多地 会跟风式地转型、倾向于贴标签，将自身打扮成政 府所希望的形象，而不会主动推行实质性的类型 变革以适应未来挑战。譬如针对“应用技术大学 转型发展”政策，当前地方新建本科、公立高职院 校和某些民办高校的认同度不一。

　　除了该类型本身所固化的传统地位身份外，资源导向政策前景 不明也是重要的原因之一。转型较之升格不仅所 获取的边际效应小，而且会给机构发展带来诸多不确定的风险。 由此可见，单凭政府推动或高校“各安其位” 并不能实现分类管理目标。“随着知识生产模式的 转型，高校不再作为唯一的知识生产场所，政府、 企业和社会都应在一流学科建设中发挥不同的作用，融合各自的知识要素，形成多维的知识主体网 络，共同建设一流学科战略联盟。”[14]

　　事实上，正如 生态环境的多样性造就了生物的多样化一样，一个多元化的高等教育系统是院校回应利益相关者 多方需求的必然结果。“在组织结构中，这意味着， 存在于同一环境、有着同样的资源来源方式和服 务对象的组织，整体上也将会变得更为同质化。 简单地说，环境越同质，越会导致组织的同质化发 展，而环境越多样化越能促进组织的多样化。”[15] 从这个意义上看，政府没有必要为分类管理独自 买单，搭建一个政府主导、市场调节、高校自主、社 会参与的多元主体共同参与下的工作框架是分类 管理得以顺畅运行的重要保证。

　　(一)政府主导

　　策略层面，各级政府应成为高校分类管理的 主导者、信息提供者、资源协调者和分类活动的当 事人。可供政府直接主导的高校分类管理策略包 括：建立新的机构类型、运用教育投入和招生政 策、加强中央规划、使用竞争性拨款和与院校签订 战略任务协定等。[16]

　　体制层面，在处理好中央与地 方高校分类管理的权职划分的同时，政府管理高 校的权力应按事务类型下放到下一级政府、高校、 各行业部门，实现高校分类管理权的共享，增进院 校发展环境的多样性。职能方面，应强化分类服 务，建立院校分类数据库，定期面向高校和社会发 布高校机构和学科专业需求信息，为院校类型分 化提供充足的决策参考信息。

　　(二)市场调节

　　“单纯的市场机制不可能创造建设性的多样 化。”[17]但理论上，市场力量要比政府直接干预更 能促进高校的类型化。“一个更倾向于市场驱动的 系统，在高等教育和其他经济部门中，将具有更大 的生产力、更高的质量，更好地服务于消费者和客 户。”[18“] 市场”比政府在促进高等教育系统的多样 性方面更加行之有效。[19]应强化市场的作用，减少 政府的直接管控，更多地引入市场导向的规则，促 进院校竞争，采用问责政策用以平衡治理政策的 “退出”效应。[20]加快高等教育投入体制改革，建立 基于任务制的教学经费拨款制度;科研经费投入 和分配应以项目制分割给各部门，由部门牵头主 导完成科研任务和经费拨付。

　　(三)高校自主

　　现代大学制度下，高校是高等教育分化的天 然主体或政策对象，也即相关“政策制定者为实现 政策目标而拟采取干预措施的领域和对象”[21]。但是，“自主的院校并不试图建立一种不同于所有 其他院校的形象。每个机构都是由收入和地位最 大化驱动的，而不是寻找合适的生态位”[22]。

　　为激发高校自我类型化的动力，分类管理框架下应进 一步落实高校在办学定位、专业设置和资源调配 等方面的自主权，引导高校主动面向社会寻找资 源，调整办学思路，在贡献中提升办学资源获取能 力。高校应建立使命清单公示制度，定期面向社 会发布分类发展的自评报告，自觉接受外部的问责。积极吸收企业行业、校友、学生和家长等外部利益相关者，完善高校内部治理结构，建立多元化 的办学目标和资源筹措机制。

　　(四)社会参与

　　高校分类管理关涉的社会群体涉及三个层 面：一是与高校存在密切业务交往的企业、行业协 会、社区等主体，这些群体通过专业技术标准和项 目合作、校地和校企合作等方式干预高校类型化; 二为与校友、学生和家长等高等教育服务的直接 消费群体，其择校行为、学习体验反馈、社会评价 和舆论影响着高校分类发展;第三类则是其他的 第三方教育评价机构，这些机构理应深度参与高 校评价、分类标准制定与认证、社会监督等活动。 高校要进一步开门办学，主动吸纳这些群体完善高校内部治理结构，保障社会参与高校分化的合法权力，增强院校回应环境需求的反应能力。

　　教育论文投稿刊物：当代教师教育(季刊)创刊于2008年，是由陕西师范大学主办的学术刊物。主要围绕教师职前教育和职后培训中的重要理论与实践问题进行选题、策划、组稿以及出版和发行工作。反映教师教育中的重要理论问题与热点问题的研究成果，为教师教育与基础教育的改革和发展提供新观点、新信息和新方法。

　　四、合理使用分类结果

　　高校分类管理是我国高等教育发展的一种新 举措，一些先行试点地区现在仍处于试验推行期， 出台的分类发展方案中对于分类结果的运用策略 涉及有限。如何使用分类结果当前可能还不是一 种问题，但并不代表将来就不是一个问题。正如 大学排行榜中的院校排序位置值一样，分类结果是分类活动中最为吸引人的成分，它有时甚至与 院校的身份地位和名望等标签紧密相关;分类管理实践中，分类结果的生成与转换关系到高校未 来类型化的走向和办学行为，直接影响分类管理的实施效果。

　　参考文献：

　　[1]王楠 . 高等学校分类的欧洲经验与中国思 考——就高等学校分类的路径和价值与弗兰斯· 范富格特教授的对话[J]. 清华大学教育研究， 2013，34(5)：64-70.

　　[2]UNESCO.International Standard Classification of Education: ISCED 1997[EB / OL].[2019-08-03]. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000111387.

　　[3]EPDC. International Standard Classification ofEducation[EB /OL].[2019-08-03]. https：//www. ep⁃dc.org/node/1785.html.

　　[4]SHELLEY N, BRINKMAN P. An Alternate Clas⁃sification System for Institutions[EB/OL][. 2019-07-10].https://files.eric.ed.gov/fulltext/ED272069.pdf.

　　[5]潘懋元 . 分类、定位、特点、质量——当前中国 高等教育发展中的若干问题[J]. 福建工程学院学报，2005，13(2)：103-108.

　　作者：雷家彬1 ，邱钰倩2