高等教育普及化阶段我国高校资源配置的优化策略

　　摘要:高等教育普及化进程推动了我国高校资源配置的转型。当前，我国高校资源配置的发展趋势逐渐以政府为主体的“政策性”单一资源配置转向以市场为主体的“竞争性”多元资源配置。但由于政府职能尚未完全转变，市场机制还不完善，区域经济发展不均衡，高校对市场资源配置尚不适应，导致区域之间、校际之间的高等教育资源配置差距较大，发展不均衡问题凸显。基于对高校资源配置的供需关系、主要表征进行梳理和分析，探讨高等教育普及化阶段我国高校资源配置优化策略，对新时期高等教育高质量发展具有重要意义。

　　关键词:高等教育普及化;高校资源;配置方式;优化策略

　　2019年，我国高等教育毛入学率已达51.6%，标志着高等教育进入普及化阶段。高等教育普及化时代的来临，意味着高校资源配置方式也随之呈现出多元化趋势。“实践中，政府可以是高等教育改革的发起人或资助者，高等教育改革也需要政府的大力支持，但高等教育改革的第一责任人或实施者绝对不能是政府，而必须是大学本身”。[1]

　　长期以来，我国高校资源配置主体是以政府为主，“均衡发展”和“重点建设”相结合，实行“重点带一般，一般促重点，相互提高，加速发展”的资源配置政策[2]。随着市场经济的深入发展，“中央财政拨款逐步引入绩效评估体系”[3]，我国高校资源配置呈现“政策性”资源配置向“竞争性”资源配置发展的趋势。由于高校资源配置的“市场机制不完善，区域经济发展不均衡，大学间资源竞争能力差异大”[4]，导致高校发展不均衡问题凸显，资源配置的杠杆并未有效支撑高校高质量发展。

　　高等教育普及化致使高等教育规模总量增加且持续扩张，对于以政府为主体的资源配置方式带来了巨大挑战，一方面，满足普及化规模的增长而需要投入大量的资源;另一方面，保障高等教育普及之上的内涵提升需要增加投入，在高等教育“量质并举”的过程中，推动高校资源配置方式的转型。因此，在高等教育普及化进程中，优化高校资源配置，提高不同层次、不同类型高校的教育质量，回应人民对优质高等教育的期待。

　　一、我国高校资源配置的供需关系

　　资源是指对人类有价值的所有组成的集合，包括自然资源、人力资源、信息资源，时空资源和制度资源。[5]高校资源的核心是人、财、物，而高校资源配置主要是理顺高校资源的供需关系，“供”主要指外部所能够提供给高校的各类资源，“需”则指高校内部运转所需要的一切资源。尽管学界对高校资源的定义还没有达成共识，但人、财、物等依然被认为是高校资源的核心内容。从供需关系出发，高校资源配置呈现出结构性、发展性和调节性。

　　(一)高校资源配置的结构性供需关系

　　对于我国高校来说，大学是一种稀缺性资源，而高水平大学更是极其稀缺性资源。一是从高校数量关系看，世界高等教育正逐步进入普及化阶段(高等教育毛入学率50%以上)。在这个阶段，我国高等教育主要矛盾已经转化为人民日益增长的高水平大学需要和不平衡不充分的高水平大学发展之间的矛盾。

　　对高等教育的需求集中在高水平大学资源的竞争，从早期的重点大学，到“211工程”和“985工程”大学，再到现在的“双一流”大学，高水平大学公平化和均衡化将会成为人们对高等教育公平化和均衡化的评价标准。二是从高校资源属性看，高校资源具有较强内隐性，高校资源中除了一些物性资源外，更多表现为非物性资源，如大学办学声誉、大学举办者精力投入、大学文化积淀等。克拉克·克尔认为学校声誉是一个相对稳定但又十分客观的概念，它反映的是一所大学的历史地位和影响[6]。

　　艾瑞深中国校友会网对大学评价不断强化综合声誉指标，综合声誉指标从2006年的6.65%增长到2015年(社会影响)的16.80%，加拿大的麦克林杂志对一流大学的评选标准声望占总分的20%。正是因为高校存在许多隐性资源，使高校资源配置变得更加复杂，许多“软性资源”的需求逐渐受到重视并得到满足。三是从高校发展阶段看，高校资源配置总体上是短缺的，不同时期，因高校的任务重心不同，高校的资源短缺的表现形式可能存在差异。高等教育普及化阶段，学校规模扩大，学生数量增加造成物性资源短缺，而高等教育内涵式发展阶段，质量发展，办学水平提升同样会造成物性资源短缺。

　　(二)高校资源配置的发展性供需关系

　　高校作为培养人的社会组织，社会对其的要求不断提高致使其功能不断完善。一是高校功能内涵的变化，资源需求不断增加，在某种程度上，高校功能定位越多，需要的资源就越多，特别需要更多的社会资源支持配合。从约翰·纽曼最初提出“大学是传授知识，训练良好的社会成员，提升社会格调的场所”的大学理念[7]，发展到今天的大学，已经承担了“人才培养、科学研究、社会服务、文化引领”等更多的责任和义务。质量是一个相对概念，质量的高与低并不是绝对的，没有最高标准，不断提升的质量需求，对资源保障的要求也会提高。正如美国经济学家保罗·萨缪尔森(PaulSamuelson)结合美国实际所指出“物品是有限的，而需求却无限。在经历了两个世纪的经济增长后，美国的生产能力也并未满足每一个人的欲望”[8]。

　　二是高校发展的不同时期，社会资源依赖的主体发生变化。程瑛认为“大学资源具有内在的‘生产性短缺’的特点，作为社会的一个非物质生产部门，大学的组织特性限制了它通过交换产品以获取资源的能力”[9]。 希拉·斯特劳(SheilaSlaughter)和拉里·莱斯利(LarryLeslie)的研究表明，“国家对自由支配资源的限制造成院校更多的资源依赖，促使院校和教授去依靠其他的财政来源保持院校的收入”[10]。三是以政府为主体的财政拨款方式，会形成单一的“服务承诺主体”。高校在争取办学自主权进程中，由于受到资源依赖主体限制，在以政府拨款为导向的财政投入模式中，容易受制于政府政策和规划;在以市场和捐赠为导向的财政投入模式中，容易受制于市场和捐赠者。

　　(三)高校资源配置的调节性供需关系

　　高校外部资源的不确定性，使供需关系不断调整。

　　一是从高校外部资源来源的主要途径来看，除了相对稳定的政府财政性收入，其他外部资源如学费、教育活动和科技服务、社会捐助等都是动态的，资源具体数量并不能确定。因此，这就需要高校自身通过调整办学重心，适应社会变革的需求，为了追求学校办学声誉最大化而参与市场行为及类似市场行为竞争，以期望获得更多的外部资源。高校内部资源的动态性，打破供需关系平衡，高校资源已由“政策性”供给逐步向“竞争性”供给转变。

　　二是高校学科、专业、条件、生源及师资等资源具有较强的动态性，对于高校整体而言，这些资源属于可共用资源，动态性资源也成为高校办学过程中竞争的焦点。有研究者将高层次人才分布不均衡视为高等教育资源不均衡的核心因素[11]。高层次人才资源作为高校特殊资源，具有显著的全球化和国际化特点，这说明高层次人才流动具有必然性。我国通过出台相关政策或制度，调节区域高层次人才流动的问题。但这一问题的根源是高校内部优质资源短缺，而高校资源的共用性决定了人才的流动性，所以对人才资源的竞争进一步引发新的供需关系形成。

　　三是高校资源均衡与否，取决于高校内外部资源的供需平衡，对于资源不平衡的问题，“加大教育投入”未必真能实现高等教育区域均衡化或是缩小不同高校间资源的差距，需要综合考察历史因素、社会因素和区位因素等多方面原因。

　　二、我国高校资源配置的主要表征

　　由于高校资源配置的供需关系，直接影响了高校资源分配方式及表现形式。希拉·斯特劳(SheilaSlaughter)和拉里·莱斯利(LarryLeslie)的研究表明，“澳大利亚、加拿大、英国和美国，其政府对高等学校的资助已经下降，尽管这些下降在数量上和形式上差异很大”[12]。当前，政府投入依然是我国高校主要的经费增长途径，在投入方向上以“人员费”和硬件建设费支出为主。高等教育普及化时代的来临，相对稳定的供需关系被打破，以政府为主体的一元资源配置将逐渐转向以市场为主体的多元资源配置。

　　(一)高校资源配置的“历史差异”与“现实均衡”

　　高校资源因历史、经济、城市及政策等原因而形成了“历史差异”，首先大学建立之初所承担的任务及责任不同，形成了大学之间的差异;其次区域经济社会发展不均衡，造成了所在区域大学资源的差异;再次城市资源替代大学资源，大学所在城市的发展能力及吸引力，造成了城市中的大学发展的差异;最后国家在发展高等教育进程中的政策导向，如出台了一系列重点大学建设政策，加大了大学资源的发展差异。因此，追求高校资源“现实均衡”，必须要了解高校资源“历史差异”形成的根源，而“高等教育均衡是高等教育系统动态均衡、相对均衡、特色化均衡和整体协调均衡的统一”[13]。

　　主要表现为:一是在经费投入上体现政策均衡化的导向。国家通过政策调控，促使区域高校经费投入均衡化发展。2010年财政部、教育部出台了政策，“要求从2012年开始，地方普通本科高校生均财政拨款水平不低于1.2万元”。但因区域经济发展的不平衡，区域高校经费投入差异未得到明显改变，各省间生均拨款差异仍然很大。

　　二是在人才资源上体现政策均衡化的导向。2017年教育部明确提出“不鼓励东部地区高校从中西部、东北地区高校引进人才”，支持东部地区高校向中西部、东北地区高校输出人才，帮助中西部和东北地区“输血”“造血”。国家从政策上对区域人才资源不均衡的现状进行了调整，同时在学术资源配置政策上也体现出均衡化导向。高校资源“历史差距”形成了当前高校发展的竞争力、影响力及发展能力。

　　高校资源“现实均衡”是一种理想的发展样态，一方面从当前开始，国家基于均衡化的指导思想进行高校资源配置建设，使未来的高校资源配置形成一种均衡化发展的态势;另一方面是“补差距、补短板”，解决“历史差距”的欠账。随着世界各国高等教育竞争日益激烈，各国显然没有精力和时间投入过多资源弥补过去不均衡发展的欠账，而应是立足于现实发展，构建一种 高校均衡发展的资源配置模式和机制。社会对高校“历史差距”或不均衡并不关注，而对当下不均衡的现状及解决此问题的政策会给予更多关注和评价，但由于高校资源配置涉及政治、经济、文化、历史等因素影响，单一的教育政策或制度很难发挥作用。因此，对高校资源“历史差异”和“现实均衡”关系的协调，是高校均衡发展理念的重要体现。

　　(二)高校资源的“增长途径”与“投入方向”

　　高校资源的增长主要体现在教育经费收入情况的变化。高校收入主要包括国家财政性教育经费、捐赠收入、事业收入、其他教育经费等。结合2015-2018年全国普通高等学校教育经费收入情况可以看出，高校资源的增长的体量主要体现在国家财政性教育经费和事业收入两部分，可见国家财政性教育经费增长为基本保障。一方面，国家财政性教育经费在不断增长;另一方面，事业收入也在平稳增长。美国国家统计中心将教育性销售和服务及其他路径作为大学教育经费收入的核心来源[14]。

　　结合2013-2014年度美国11所一流公立大学的收入数据计算得出，11所一流公立大学的收入结构(均值)中，政府投入占比为32.8%，学校的营业和服务收入占比为28.0%。这11所高校中有45.5%的高校营业和服务收入占比超过政府投入占比的均值。我国高校事业收入(其他)增长，特别是在技术创新和成果转化方面，与发达国家相比，发展空间相对较大。在捐赠收入方面，捐赠收入具有波动性变化，且占比一直较低，现阶段，我国高校社会捐赠经费严重不足，且占总经费的比例极低。

　　因此，高校资源增长的最大空间是如何拓展社会捐赠途径，不断扩大社会捐赠经费比例。这意味着高等学校经费来源将会呈现结构性变化，必然会需要不断加强多元筹措资金能力。对于我国重点建设的世界一流大学来说，要不断拓宽筹资渠道，积极吸引社会捐助，扩大社会合作，健全社会支持长效机制，多渠道汇集资源，以此来增强自我发展能力。在高校资源分配方面，主要包括硬件和软件投入，硬件投入主要包括人员、设备、土地、房屋及修缮方面，软件投入主要包括学科、专业、课程建设，教师教学和科学研究，学生各类学习活动等方面。

　　结合2015-2018年全国普通高等学校教育经费支出情况可以看出，普通高等学校教育经费支出项目包括三大部分:一是个人部分支出，包括工资福利支出、对个人和家庭的补助支出(含助学金);二是公共部分支出，包括商品和服务支出、专项公用支出(如设备交通工具)和专项项目支出(如房屋建筑、大型修缮);三是基本建设支出。

　　除硬件投入外，高校经费应当更多的向教学和科研项目、人才基金、平台基金、重点学科经费、重点专业经费、精品课程建设经费等投入。但现实是高校的经费支出项目中，较少明确支出科目。美国高校支出项目是依据高校职能即人才培养、科学研究和社会服务划分，明确体现了教学支出、科研支出、社会服务支出及维持这些功能的辅助性支出的比例，而我国高校支出项目划分依据则是以人和物为基础，体现的是“人头费”和“设备费”。

　　(三)高校资源配置的“扶贫扶弱”与“扶优扶强”

　　1967年英国《普劳顿报告书》(ThePlowdenReport)中首次提出“积极差别待遇”(Positivediscrimination)这一概念，旨在要求政府对教育上的弱势者提供积极的帮助，以弥补他们与一般群体的差异”[15]。对此，高校资源配置应体现出一种导向，基于均衡化发展的视角，缩小差距，“扶贫扶弱” 实现均衡发展;基于重点建设的视角，集中财力办大事，“扶优扶强”实现重点发展。高校资源配置历来受到中央财政与地方财政的合力牵引，且与区域经济相挂钩。由于区域间存在财政差距，高校资源配置便成为区域资源配置的代表，经济发展水平低的地区，高校直接成为“弱势群体”。

　　因此，均衡化首先解决的就是缩小差距。高等教育公平原则是指国家配置高等教育资源必须依据的合理性规范， 包括:平等性原则、差异性原则和补偿性原则[16]。当前，建设高等教育强国已成为世界各国的共识，我国“双一流”建设方案开篇提出“建设世界一流大学和一流学科，是党中央、国务院作出的重大决策。”同时强调“资金分配更多考虑办学质量特别是学科水平、办学特色等因素，重点向办学水平高、特色鲜明的学校倾斜”，在公平竞争中体现出“扶优扶强、扶特”。高校对于国家的特殊意义促使世界各国均出台了高校“重点建设”政策，并加大了经费投入力度。

　　长期以来，我国高校资源配置主体以政府为主，“均衡分配”和“重点投入”相结合，“均衡分配”强调的是对高校资源“扶贫扶弱”的政策保障，“重点投入”强调的是对高校资源“扶优扶强”的政策选择。“扶贫扶弱”，这其中核心的要素是政策导向的一致性，“重点投入”需要兼顾“一般发展”与“重点发展”的关系，而“均衡分配”强调的并非是“一般发展”。“重点发展”需要“重点投入”和“优势投入”，其与“均衡分配”强调的理念并不一致，所以被认为是拉大高校差距的政策导向。高等教育资源属于公共资源，按照常理，高等教育资源均衡配置是符合大众愿望的，也是社会公平的主基调，但对于高等教育发展来说，优先发展一批高水平大学建设世界一流大学是急需而又迫切的，很难实现真正意义上的均衡配置。

　　“十四五”时期恰逢我国步入高质量发展的重要战略机遇期，需要加强建设和重点推进的任务既多又难，协同发展成为不二选择。基于协同论伺服原理，即快变量服从慢变量，序参量支配子系统行为。[17]就高校资源配置而言，一是通过资源“均衡分配”，保障弱势高校发展质量，实现高等教育质量整体水平提升，如国家和地方层面的“双一流”高校建设;二是学科(研究生)教育和专业(本科)教育“均衡分配”，保障学科、专业一体化发展，实现高校办学水平全面提升;三是高校“均衡发展”和梯次发展的“重点投入”，保障高校的“有序竞争”和良性发展。

　　三、普及化阶段我国高校资源配置优化策略

　　新时期，高等教育高质量发展的重要保障和有力支撑在于高校资源配置。高校资源配置需要进一步适应市场经济发展和社会变革。在我国高等教育普及化阶段的背景下，高校资源配置需要改变政府“一元”经费投入主体，增强市场竞争力，形成“多元”经费投入主体，在资源配置主体、资源支配权力、经费投入绩效和资源优化共享等方面优化和整合，并加以政策保障。

　　(一)资源配置主体:从“政府调控”向“市场调节”转变

　　高校特别是地方高校并不具备市场资源竞争能力，需要地方政府保底。在市场经济体制逐渐建立和完善后，我国教育资源配置也应该由政府完全控制逐步走向市场调节。有研究表明，“在原有计划配置的框架中高等教育资源不可能再扩大，其增长主要是在市场环境中通过制度创新实现的。”[18]

　　以全国普通高等学校教育经费收入中的校办产业和社会服务收入中用于教育的经费为例(多指高校的经营收入)，2014年为197043.2万元;2015年为259470万元;2016年为234756.4万元;2017年为209301.8万元;2018年为299562.7万元，可见经营收入具有波动性，并受一定市场环境的影响。因此，高校教育资源配置须按照市场经济规律建立有效的市场机制，这样可以避免计划经济时代政府资源配置的不均衡和浪费现象，进一步增强高等教育资源的市场供给能力，使高等教育资源能够做到最大程度的优化配置，高效地利用市场杠杆，调节高等教育资源的流动，从而使高等教育资源配置趋于合理和公平。

　　鉴于区域高等教育资源发展不均衡，地方高校市场资源竞争力弱，资源严重不足，为了维持其正常发展，地方高校更依赖地方政府调控，更需要其提高财政拨款。一方面，高校争取更多办学自主权，特别是资源配置权力;另一方面缺乏市场资源(指政府财政外的资源)获取能力，需要政府支持。

　　而优势学校因其资源获取能力强，市场竞争能力大，需要政府放权，更希望市场调节资源配置。值得注意的是，高等教育资源的市场化配置，不能任由市场自主调节，必须要由政府相关部门参与监管和评价，因此，高等教育市场并不是完全意义上的市场，它有自身的特点和规律，高校资源配置也不是完全依靠市场提供，需要政府的调控和引导，“政府力量表现为依法对市场机制和大学组织进行调控，从而确保有效率的激励和约束机制”。[19]随着我国市场经济体制逐步完善，“越来越多的资源和生产要素从政府手中分离出来进入市场，形成了相对独立的社会资源市场”。[20]

　　高校资源共享优化政策就是要通过一定的竞争机制，实现由以往的“分块政策”向“一体政策”转变。一是同一部门对于高校资源配置应当统筹规划。目前，教育部各部门的资源配置缺乏整体构架，“扶优”或“扶弱”都出现“一边倒”的现象，资源配置要么集中于优势高校，要么倾斜至“弱势高校”，形成“两端多中间少”的现象。二是高校资源配置政策的统一性。各级政府对于高校资源配置应当实行统一政策，特别是省级政府，应当尽量达到国家政策要求的高校资源配置标准，而不因地区经济发展不佳，减少高校资源投入。

　　三是高校内部资源配置的合理性。如加强学科投入的同时，考虑专业投入;加强科研支持的同时，保障教学投入;加强一流师资建设的同时，保证师资队伍素质全面提升;加强重点建设的同时，保障一般建设需求等。四是高校资源区域共享政策的有效性。国家鼓励高校间教育教学资源开放共享，通过搭建平台、对口帮扶、政策引导等方式，支持教师互聘、学生互换、课程互选、学分互认，促进合作育人、协同创新、共同发展。但由于高校资源共享保障政策尚未建立，跨区域资源共享、跨校资源共享无法保障。因此，建立区域高校资源共享的保障与评价机制，并结合经费投入政策，真正实现高校内部、区域高校间资源共享，减少各高校重复投入，从而推动高校内部资源有效的优化。

　　参考文献：

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　　[2]范跃进.新中国成立以来高等教育元政策(1949-2016)[M].北京:中国社会科学出版社，2017:423-425.

　　[3]欧宏政，杜卫国.构建绩效综合评价体系完善高校资源配置机制的实践与探索[J].教育财会研究，2016(2):32.

　　[4]徐永.区域高等教育非均衡发展的形成机制及其检视:一个“国家行动”的解释框架[J].教育发展研究，2013(19):18-25.

　　[5]康宁.中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新[M].北京:教育科学出版社，2005:25-35.

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　　[7]MCGRATHF.Newman’sUniversity:IdeaandReality[M].London:Longmans，1951:28.

　　作者：韩嵩张宝歌