基于情景构建的应急预案体系优化策略及方法

　　摘要:为了进一步优化我国现有应急预案体系，从应急管理实践中分析梳理出4方面问题，包括:“在指导理念上依然没有充分体现应急准备的理念”“应急预案体系在微观、中观和宏观层面依然存在结构性问题”“应急预案的内容存在‘概念性’内容较多的情况，导致操作性和针对性不强”“预案动态管理滞后，持续改进机制尚未形成”;针对现存问题，提出基于情景构建的优化策略和方法，认为“情景构建”不但可以指导编制者分析应急需求、明确应急目标、规划应急程序，有效支撑应急预案的编制，而且可以派生出“基于情景链条的预案衔接策略”“基于任务协同的预案衔接策略”“基于资源约束的预案衔接策略”，进而从微观层面上推进预案体系的优化。研究结果可以作为各级政府和企业应急预案体系构建的参考和借鉴。

　　关键词:应急预案;应急预案体系;情景构建;优化策略

　　0引言

　　应急预案是针对可能发生的突发事件，为保证依法、有序地开展应对和准备而事先制定的有关计划和方案。应急预案是法律法规的必要补充，是应急体制机制的重要载体[1-3]。20世纪80年代末至90年代初，我国一些部门和企业开始编制应急预案来指导应急准备和应急响应。21世纪初，我国政府层面开始编制应急预案[4]。2003年，我国抗击“非典”取得了胜利，但也暴露了我国突发事件应对工作存在明显的差距和不足，建立一套适合我国国情的应急管理体系成为一项十分迫切的任务，于是预案体系建设就成为了建立应急管理体系的起点性和引领性工作。

　　2005年，在各地区、各部门的共同努力下，应急预案编制工作基本完成，形成了包括1件总体应急预案、25件专项预案、80件部门预案等106件国家层面应急预案，及各省(区、市)总体应急预案共同组成的国家突发公共事件应急预案体系框架。目前，我国“横向到边、纵向到底”的预案体系已经形成，各级各类应急预案在近年来发生的重大突发事件的有效处置和恢复重建中发挥了重要作用。通过应急预案的编制、演练和修订来提升应急能力，已经成为各级政府部门、基层组织和企事业单位的重要抓手。目前，应急管理体制改革已经基本完成，各级应急管理机构的三定方案已经正式出台，绝大多数应急管理部门均设置了救援协调和预案管理部门，从体制设计上保障了预案体系建设的重要地位。此外，各级应急管理机构目前也正在积极策划修订和调整原有的应急预案和应急预案体系，基于预案修编和预案体系优化来引领应急管理体制改革后的机制磨合。因此，当前有必要厘清我国应急预案体系架构和运行中存在的问题，并提出优化路径和策略。

　　1我国应急预案体系现存的问题

　　我国应急预案在历次重大突发事件的响应中均发挥了重要的作用，但是实践中也暴露出我国应急预案体系依然存在若干问题，具体表现在指导理念、结构、内容和运行4个方面。

　　1.1理念:应急预案未充分体现应急准备

　　关于应急预案的传统认知是在突发事件发生后如何开展响应的方案，现代应急预案则是强调应急准备和应急响应同等重要，而应急准备是相对可控的过程，应急响应是应急准备的发展与延续，应急响应水平取决于应急准备的充分与否。因此，应急预案被认为是应急准备系统运行的载体，应急准备的各项具体工作都可以通过应急预案来组织、推进和实施。但是，目前很多人对“应急预案”的认知还处于传统的“处置方案”阶段，预案中对应急准备理念的强调不够，没有充分运用“应急预案”这个载体推进应急准备体系运转[5]。

　　此外，还有学者指出，应急预案(emergencyplan)应该是应急规划(emergencyplanning)的产出，我国应急管理实践者“重预案、轻规划”“重文本、轻过程”，常常用“预案编写”替代“应急规划”，这无助于应急准备活动的开展，有本末倒置之嫌[5]。应急准备强调的是基于底线思维的系统性规划过程，具有过程性、动态性和持续性。

　　1.2结构:应急预案体系存在结构性缺失

　　我国应急预案体系结构存在微观、中观和宏观共3个层面的问题:微观层面的预案衔接、中观层面的支撑性预案缺失和宏观层面体系架构有待完善。

　　1)微观层面的预案衔接我国应急管理体系中深刻地贯彻了“归口、分级、属地”的管理理念，这是我国“一案三制”应急管理体系的重要结构性规范[6]，其正面作用是推进了预案体系的快速发展，但从辩证的角度分析，对我国应急预案体系的系统性起到了一定阻碍，现有的预案分类多以事件类别和政府归口部门的职能为基础，容易忽略突发事件的关联性。此外，由于现有行政管理部门常态条件下“不越界、不越权”和“法无授权不可为”的运行规则，与非常态突发事件背景下的“应急任务不缺位、无空挡”的要求存在矛盾，这种矛盾体现在应急预案中的表现就是“应急预案边界切割清晰”“预案个体之间的衔接与沟通不畅”。

　　2)中观层面缺少重要的支撑性预案我国应急预案可以概况为以灾种为导向的应急预案和以功能为导向的应急预案。现有应急预案体系中缺少2类重要应急预案:重要基础设施和关键资源保护计划、重要部门(业务)连续性计划。重要基础设施和关键资源保护计划，是为了保障可能影响国家安全的重要工程设施、要害部门、以及关键战略资源有效运行而准备的应急计划;重要部门(业务)连续性计划，是指为避免政府或企业在突发事件遭受难以恢复的破坏而制定的业务连续性运行方案。上述2项重要预案的内容，往往被碎片化、概念化地穿插于若干专项预案和部门预案之中，并没有系统性和连贯性地予以规划、设计和展现。

　　3)宏观层面缺少功能与技术支撑模块我国现有应急预案体系在顶层设计上存在功能模块缺失，在运行过程中存在缺少技术支撑模块的问题。功能模块是指类似美国NIMS(NationalIncidentManage￣mentSystem，国家突发事件管理系统)的全国通用标准化运行模板和类似NPG(NationalPreparednessGuide￣lines，国家应急准备导则)的国家应急准备指导性文件[7-8]，这是我国现在应急预案体系架构中的基础性薄弱环节。此外，应急预案有效运行还必须得到相关技术模块的支撑，例如:标准化的应急指挥模式(美国采用ICS系统、德国采用6S系统、英国采用“金银铜”模式);统一化的信息沟通和共享机制、区域资源调配和征用协议;规范化的应急演练规划与评估方法等。

　　1.3内容:应急预案的针对性、适用性、科学性、可操作性和标准化亟待提高

　　我国应急预案体系是在国家总体预案的引领下，按照自上而下、要素一致的要求发展建立起来的。由于前面所述的原因，各类预案的编制格式大同小异(被应急管理实践者形象地称之为“上下一般粗、左右一般齐”)，下级预案过多地继承了上级预案的“概念性”要求，而忽略了本应该基于自身特点开展的风险分析和能力评估，最终导致预案缺乏可操作性和执行性。此外，现有应急预案(尤其是大量基层预案)中存在核心要素不齐全的问题，偏重于事件分级和责任分工，而忽视了现场处置的措施安排和优先级事项。存在上述问题的原因是，预案编制前期没有开展扎实的风险分析、脆弱性分析、任务梳理和应急能力评估，导致“假想敌”不清晰、“家底”不明白，因而无法实现操作性和针对性，只能继承一些“正确”但“空洞”的内容。

　　1.4运行:应急预案动态管理滞后，持续改进机制尚未形成

　　应急预案和应急预案体系的有效运行离不开科学管理，应急预案管理涉及应急预案编制、批准、备案、发布、修订、培训和演练等诸多环节。预案管理方面的问题具体表现在以下4个方面:1)预案修订工作严重滞后，现有法律法规对预案修订的时间、程序缺乏明确具体的要求，未能根据实际变化及时修订，例如国家总体预案和部分专项预案自发布后从未进行修订;2)预案编制规范和动态管理机制缺位，就全国层面而言，没有通用的关于应急预案编制的指导性文件(类似美国«国家应急准备指南101文件»，即美国州以下应急预案编制指南，以下简称CPG101)[9]，没有建立完善的预案评估与更新机制;3)应急预案公开程度不够，国家层面大多数预案并不对公众开放(或者仅仅公布删减版本)，这对引领公众和社会组织共同开展应急准备是一个重要的阻碍因素;4)许多预案缺少演练的检验，尤其是缺乏基于情景构建引领的多主体桌面推演，无法在突发事件发生之前主动暴露现有预案和预案体系的缺陷(尤其是相关主体衔接方面的问题)。

　　2基于情景构建的应急预案编制与预案体系优化

　　2012年北京“7.21”水灾之后，北京市应急委启动了“北京市巨灾情景构建”工作，这项工作是情景构建在我国公共安全实践层面的突破。此后，大量应急管理专家和学者对情景构建这种方法进行了完善和补充，提出了情景构建的技术框架—“构建情景-梳理任务-评估能力”[10-15]。该技术框架可以阐释为:在基于风险评估确定情景主题的背景下，首先构建情景(情景开发)，用“实例化”与“故事化”的手法表现突发事件在当前能力条件下的“基本演化规律”与“可能最坏结局”;其次开展任务梳理，基于“情景”分析突发事件演化过程中，为避免、控制、降低灾害影响和快速恢复生活生产秩序，而需要开展的应急任务;最后开展能力评估，分析完成上述应急任务应该具备的目标能力，同时评估体系的既有能力，研究能力差距背景下的(短期)应对策略和(长期)发展规划。情景构建是应急预案编制和预案体系优化的重要支撑方法。

　　2.1基于情景构建支撑应急预案编制

　　很多国家都将情景构建作为支撑应急预案编制的重要基础工作，以美国为例，其在CPG101文件中为预案编制者提供了方法，规范了应急预案编制步骤和应急预案标准化结构。CPG101提供的预案编制步骤是:第1步:构建应急预案编制团队，尤其注意将利益相关方代表纳入团队;第2步:辨别风险和威胁，对风险进行评估;第3步:确定应急响应优先事项，确定应急响应目标;第4步:确定应急行动程序、评估可利用资源、分析应急响应中需要的信息;第5步:编写预案、审查预案、发布预案、宣传预案;第6步:演练、修订，保持预案时效性。在上述预案编制过程中，第2步至第4步是重点工作，而情景构建是贯穿其中的关键支撑方法。

　　情景构建支撑应急预案编制的3个核心环节:辨识风险和威胁、确定应急响应优先事项和确定应急行动程序。

　　1)基于情景构建明确应急需求和评估能力在组建预案编制团队的基础上，需要准备2类基础资料:客观信息与假设条件。客观信息包括:法律、法规、城市生命线布局、人口分布、敏感目标、资源清单等;此外，灾害的发生发展具有很多不确定性因素，在预案编制过程中，可以对这些因素进行假设处理(假设的基础可以是历史案例，假设的原则可以是“底线思维”)。在上述2类基础资料支撑下，就可以勾勒应急预案的假想敌———最坏可信情景，并分析灾害发生发展过程中的各类需求。“情景”具有真实背景和科学规律，可以据此分析2个层面的应急需求—灾害需求(例如:公众疏散、搜救与救援、火灾扑救等)和应急反应需求(例如:公众疏散需要募集车辆、控制交通、油料供应等)，这2类需求对应情景构建中的2个关键要素“任务”和“能力”。

　　2)基于情景引导和部署应急行动规划情景构建为预案编制提供了“假想敌”目标和“运行环境”。CPG101介绍的一种基于情景引导的应急行动规划方法，预案编制团队用时间轴的形式对情景进行分析，在情景中标注不同阶段可能出现的“事件”(一般指负面的破坏性事件，例如地震情景中，不同阶段出现的事件可能包括火灾、堰塞湖险情、疫情传播等具体事件)，标注在不同阶段可能出现的“决策点”，例如有害物质泄漏以后，周边公众是应该疏散还是避难?在具体情景和具体事件引导下，预案编制者可以基于以下问题来明确应急反应行动:此时应该采取哪些行动?由谁来执行?采取该项行动需要多少时间?实际还有多少时间?之前发生了哪些情况?之后会发生什么情况?需要哪些资源?实际具备多少资源，如何弥补资源的差距?如上所述，在情景构建方法的支撑下，编制者可以“知己”(能力)“知彼”(风险)，可以将应急响应的“道”(应急响应目标和优先级)与“术”(应急行动程序)有序衔接，最终编制出高质量的应急预案。

　　2.2基于情景构建衔接应急预案体系

　　我国应急预案体系的问题主要表现在预案衔接质量不高，这在历次重特大突发事件中均有所表现，例如2013年发生在青岛的“11􀅰22”输油管道泄漏爆炸事故暴露出中央企业与属地政府在相关应急预案衔接方面存在问题;2005年吉林石化“11􀅰13”爆炸事故导致松花江水污染事件则揭示了危化事故预案与突发环境事件预案之间的衔接问题。

　　应急预案体系的优化主要体现在相关预案的衔接、相关预案的目标和优先级统一等具体工作上。情景构建是完成上述工作的重要载体，具体可以通过以下3种策略完成预案体系的衔接:基于情景(BCM)的预案衔接、基于任务协同的预案衔接、基于资源约束的预案衔接。

　　1)基于情景(BCM)的预案衔接策略在灾害情景演化的链条中，不同阶段有不同的应急侧重点，例如在事发之前的防范、事件发生阶段的预警、事件响应过程中的处置和事件处置完毕后的恢复。伴随事件的推进，上述应急任务的主导部门可能不断变换，例如目前我国森林火灾的防范职责在森林草原局，应急处置职责在应急管理部门;防汛抗旱的防范职责在水利部门，应急处置职责在应急管理部门;地质灾害的防范职责在自然资源部门，应急处置职责在应急管理部门。完整连贯的灾害情景链条，可以作为不同部门应急预案衔接的重要参照，尤其是基于转段情景(转段情景:即突发事件不同阶段的结合部，例如从响应阶段过渡到恢复阶段的情景)的特点分析，研究该情景片段下的BCM机制(即业务连续性机制，具体包括指挥权转移、信息传递、资源共享、队伍协同等具体内容)，将最终达成一致的BCM机制反映至各相关的应急预案个体中，最终实现应急预案的衔接。

　　2)基于任务协同的预案衔接策略情景构建中的一项核心工作就是应急任务梳理，即梳理情景背景下的应急任务清单，这项工作独立于相关部门的职责分工(例如相关部门的“三定职责”)，保障了任务清单的客观性、系统性和全局性。在梳理应急任务清单完毕后，围绕每项“任务”开展分析，研究该任务的牵头部门、配合部门，以及部门间的协作机制。这样一个分析过程，实际是对各部门预案的衔接和整合，即各部门预案中是否清晰地介绍了本部门在相关应急任务中的定位?是否清晰地介绍了针对某项任务的部门间协作机制和协作程序?解决上述问题的过程，就是对相关预案的一次审视和整合。在情景构建工作的支撑下，每项应急任务都是衔接相关部门预案的一个链条，可以高效地推进预案的衔接和整合。

　　3)基于资源约束的预案衔接策略在重大突发事件响应中，有限的应急资源在不同地点和不同阶段的分配部署往往存在冲突。例如有限的通信保障车要保障卫生救援、现场救助、民众安置等诸多不同任务，但是资源总量是有限的，这时如何将有限的资源在时间和空间上进行分配和布局，就显的非常重要。为解决上述问题，就需要资源提供方和资源受用方共同开展情景构建，基于情景构建研究不同“需求点”(卫生救援中的通信保障、现场救助中的通信保障、民众安置中的通信保障)的时空位置和优先级别，在相关方达成共识的情况下形成资源保障机制、调度机制和补充机制。最终将上述优先级别和资源管理机制整合进入资源提供方和资源受用方的部门预案中，整合进入相关保障性预案之中，发挥有限资源的最大效用。上述过程基于资源管理实现了相关预案个体的衔接。

　　3结论

　　1)我国应急预案体系在指导理念、结构、内容和运行等方面存在未充分体现应急准备、体系结构在宏观、中观和微观层面存在缺失(宏观:缺少功能和技术支撑模块;中观:缺少重要类型预案;微观:预案之间衔接和沟通不畅)、预案概念性内容较多、预案动态管理滞后等相关问题。

　　2)情景构建是支撑应急预案编制的重要策略，可以有效辨识风险和威胁、确定应急响应优先事项、确定应急行动程序。情景构建的过程是风险分析的过程，可以深入地剖析风险，为实现阻断灾害链、缓解和降低灾害后果提供机理支撑;“情景”可以从底线思维的角度展现应急需求，并且为行动程序的规划提供形象的“假想敌”和客观的运行环境。

　　3)情景构建为微观层面应急预案的衔接提供了策略，例如基于情景(BCM)的预案衔接、基于应急任务协同的预案衔接、基于资源约束的预案衔接。“情景-任务-能力(资源)”可以打破常态下部门之间的职责“藩篱”，推进预案的系统化整合和应急能力的有效提升。

　　参考文献

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　　相关论文投稿刊物：《现代职业安全》以党和政府新闻出版方针为准绳，关注安全、关爱生命，及时、系统、准确报道国内外职业安全卫生动态，深入报道生产和生活领域发生的重大安全事件及重大安全理论问题。弘扬安全文化理念，倡导科学生活方式，推动科学生活方式，推动我国职业安全卫生和国民安全健康事业发展。促进中国与国际安全界的交流与合作。