美国应急管理机构的变迁与发展

　　一个国家应急管理体系的演变与该国的国情以及安全环境(占主导地位的威胁类型)有密切的关系，美国国土面积与我国相当，科技、经济实力强大，同样处于公共安全与自然灾害形势复杂的背景下。 经过长期灾害应对实践的积累，美国在应急管理的很多方面都处于国际领先地位。 随着经济的发展和社会财富的积累，我国在公共安全和自然灾害应对方面也面临严峻的挑战，亟须建立并发展综合高效的应急管理体系。

　　从2007年，我国应急管理的基本法《中华人民共和国突发事件应对法》出台至今，我国的应急管理经历了多次突发事件的考验。 2018年3月，中华人民共和国应急管理部的成立拉开了“多灾种、大应急”管理体系顶层设计的序幕。 但如何在整合机构组织的基础上，切实推进应急管理业务融合，在整个社会层面，实现综合高效应对各类突发事件，仍有很长的路要走。

　　到目前为止，国内已经有很多学者从不同角度对美国的应急管理体系进行了历史沿革及其发展规律的研究，但对于大量的基层应急管理从业者和民众而言，美国的应急管理机构的变迁与发展仍蒙着一层神秘的面纱。 为此本文在综合国内诸多学者对美国的应急管理工作研究的基础上，从科普的角度再次梳理美国的应急管理体系的演变历程，以期为更多的应急管理从业者及社会公众提供有价值的信息，为全社会减灾文化和减灾能力的提升尽微薄之力。

　　基本概念

　　应急管理是对资源和责任的组织和管理，针对突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢复阶段(联合国减灾署，2009)。 根据王宏伟(2007)的研究，美国应急管理主要处理危及公众健康、生命、财产的突发事件，应急管理(Emergency Management)概念中同时包含“风险管理”(Risk Management)、“危险要素管理”(Hazard Management)及“灾害管理”(Disaster Management)三个方面的含义。 风险管理侧重减少危险发生的概率，危险要素管理侧重限制危险发生的条件，灾害管理侧重减轻危险造成的影响与后果。 以地震为例，进行地震分区并给出相应的抗震设防标准属于风险管理，对地震危险区的建构筑采取抗震措施属于危险要素管理，设立地震避难场所、制定地震应急预案属于灾害管理。

　　这三方面的含义与美国应急管理范式(1978)中的减缓(Mitigation)、准备(Preparedness)、响应(Response)、恢复(Recovery)四个阶段相吻合，体现了“预防为主”“防救结合”的原则，其中将风险消弭于无形之际的减缓是四个阶段的核心。 这种范式在2011年扩展为预防(Prevent)、保护(Protect)、减缓(Mitigate)、响应(Response)、恢复(Recover)5个领域的制度性框架和跨部门行动预案。

　　应急管理体系是指与应急管理有关的事物及其文化意识相互联系而构成的整体，具体体现在对上述四个阶段所涉及的资源、责任等进行管理时形成的一系列组织机构和法律法规体系。 现代意义的应急管理并不涉及军事冲突与战争，但美国的应急管理可以说是脱胎于民防制度。 美国在20世纪上半叶两次世界大战期间建立的民防体制为非战时应急管理积累了丰富的经验，并持续保持着割舍不断的联系。

　　组织机构演变历程

　　依据应急管理与民防机构的分合和两次重大变革(1979年联邦应急管理局(FEMA)和2011年国土安全部的组建)，美国政府的应急管理组织机构演变可以分为四个阶段。

　　(一)基本成型期(20世纪30—50年代)

　　20世纪初期，美国联邦政府并没有一个负责应急管理的机构，地方政府对应急救援负主要责任。 1905年，国会授权美国红十字会参与负责协调灾害救助行动，代表联邦政府履行有限的救灾职能。 这种模式意味着美国州和联邦政府的灾难救助基本上是一种道义行为，并不受任何法律约束。

　　1933年，为应对经济危机并救助自然灾害受灾民众，美国成立了“国家应急管理委员会”(National Emergency Council)，这是联邦政府首个以系统化的方式处理灾害事件的机构，也是一次系统化处理灾害事件的尝试(闪淳昌，2010)。

　　同期为了刺激经济发展兼顾减灾，美国成立了“田纳西流域管理局”，以减轻洪灾影响并发展水电，还出台了《洪水控制法》，授权美国陆军工程师部队(US Army Engineering Corps)兴建、修复防洪工程。 灾害管理相关的机构还有“重建融资公司”和“公共道路局”(Bureau of Public Road)被授权负责发放赈灾贷款以修复被灾害毁坏的设施，包括公路和桥梁等。

　　1939年，经济复苏后，“国家应急管理委员会”更名为“应急管理办公室”(Office of Emergency Management)，与新成立的“民防办公室”(Office of Civil Defense)联合办公，1945年被解散。

　　1947年，联邦政府出台《国家安全法》(National Security Act of 1947)，奠定了美国国家安全体制的法律基础。 根据该法，政府建立“国家安全资源委员会”(National Security Resources Board)进行国防动员。

　　1949年，“民防办公室”被“联邦民防局”(Federal Civil Defense Administration)取代，“应急管理办公室”作为民防局的一部分被重新组建。

　　根据《1950年民防法》(The Civil Defense Act of 1950)和《1950年灾害救助法》》(The Disaster Relief Act of 1950)，1951年，“联邦民防局”成为联邦政府的独立机构，并进一步承担了“国家安全资源委员会”的职责。 同期成立的还有“国防动员办公室”(Office of Defense Mobilization)。 这个机构的职责主要是战争时期负责关键物资的生产和储备以及民众的快速动员，其中尤其重要的就是负责“应急准备”。

　　1958年，美国政府把“联邦民防局”和“国防动员办公室”这两个相关机构进行合并，组建为“民防与国防动员办公室”(Office of Civil and Defense Mobilization)。 至此，美国安全应急管理体制中的组织机构基本形成(汪波，2013)。

　　(二)分治混乱期(20世纪60—70年代末)

　　20世纪60年代，美国自然灾害频发。 1960年蒙大拿州发生7.3级地震; 同年，飓风“唐娜”袭击了佛罗里达西海岸; 1961年飓风“卡拉”横扫得克萨斯州。 1961年，时任美国总统肯尼迪在白宫内设立了“应急规划办公室”[1968年改称“应急准备办公室”(Office of Emergency Preparedness)]，将民防和自然灾害分开，专门处理日益增加的自然灾害风险，但民防仍然在应急管理中占主要地位。 直到70年代初，美苏关系出现缓和后形势才有所转变。

　　1962年，风暴“圣灰节”(Ash Wednesday)席卷美国东海岸620英里的沿海地带，导致的经济损失高达3亿美元; 1964年，阿拉斯加发生里氏9.2级地震，并在太平洋沿岸引起海啸，造成123人死亡; 1965年和1969年，飓风“贝齐”(Betsey)和飓风“卡米尔”(Camille)造成墨西哥湾数百名美国公民丧生及巨大的经济损失。 联邦政府仍然是通过临时立法向灾区提供灾害援助。 1971年圣费尔南多6.5级地震造成64人死亡，千余人受伤，城市生命线系统大量破坏，经济损失高达10亿美元。

　　1972年联邦政府成立“防务民事准备局”(Defense Civil Preparedness Agency)取代了“民防与国防动员办公室”。 各州及地区获得的拨款一半用于民防，另一半用于应急。 民防工作人员被要求协助各州及地方政府制订应对自然灾害及核打击的计划。

　　1974年，美国中西部爆发的龙卷风使数百人毙命。 1977年，田纳西河流域遭受巨大洪灾，发生多起崩坝事件。 1979年，宾夕法尼亚州三里岛发生核电站事故。 而同期美国的应急管理职能被严重分散(表1)，有100多个联邦机构不同程度地参与各类灾害和事故的应对与处置‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 机构职能分散、政出多门、“势力范围”之争频繁出现，管理中的混乱延伸到州和地方政府一级，严重影响到应急管理的效率。

　　(三)整合发展期(20世纪70年代末—21世纪初)

　　1977年，全美州长联合会(National Governors Association)指出：美国缺少全国统一的综合性应急政策。 次年，该联合会发表了《1978年应急准备计划:最终报告》，建议联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行“综合性应急管理”; 创建一个联邦应急机构，其职能包括减缓、准备、响应与恢复; 在各州建立相应的机构。

　　1978年6月，时任美国总统卡特将3号重组计划(3 CFR 1978，5U.S. Code 903)转交美国国会。 该计划明确提出将减灾、备灾与应急行动归并为一个联邦紧急管理机构，设立联邦应急管理局(FEMA)，主管由总统直接任命。

　　1979年FEMA正式成立，合并了国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准备局等部门。 并承担了许多新的应急准备与减缓职能，如监督地震风险减除计划，协调维护大坝安全，协助社区制订严重气象灾害的准备计划，协调自然与核灾害预警系统，协调旨在减轻恐怖袭击后果的准备与规划等。 FEMA的首任主管约翰·马西提出“一体化的应急管理体系”(Integrated Emergency Management System， IEMS)的概念设想，强调将自然风险准备与民防融合起来，使指挥、控制与预警功能适用于各种突发事件，包括应对核打击。

　　王宏伟(2007)、闪淳昌(2010)认为FEMA的成立体现了美国应急管理的一种全新理念，即“综合性应急管理”(全灾种与全过程管理)，标志着美国应急管理真正走上了综合型应急管理的轨道。

　　但机构组建容易、与之相关的各种纷繁复杂的项目、计划、政策以及人员运行模式和组织文化整合则是一项规模巨大的工程，需要领导者卓越的领导能力和统揽全局的宏观视野。 同时，在整合相关部门和相关法规时，FEMA还受到国会23个委员会以及小组委员会的监督和限制。

　　FEMA成立初期，由于缺乏组织性立法来支持其运作，许多部门各自为政，对灾害应对不能采取协调一致的行动，同时1982年起美苏关系再度紧张，二、三任主管任职期间，FEMA仍延续了国家安全优先模式。 尽管在减灾方面表现平庸，1988年通过的《斯塔福德减灾和紧急援助法》(T.Robert Stafford Disaster Reliefand Emergency AssistanceAct)仍赋予了FEMA更多的权限和专项财政预算支持。

　　该法不仅明确界定了联邦政府在救灾和减灾工作中救助的内容、对象、范围和条件等，而且对FEMA的工作做出了更为明确细致的界定，将综合应急管理体系以法律的形式固定下来，为该机构持续深化改革提供了强有力的法律保障，极大地推动了美国应急管理体系的发展。

　　但在1989年9月飓风“雨果”、10月洛马·普雷塔7.1级大地震两次灾害应对中，FEMA的迟缓响应、对有些小灾害甚至不予响应的状态使其受到公共舆论的严厉批评与谴责。 在核威胁逐渐淡去、灾害应对能力遭受严重质疑的背景下，FEMA的改革压力空前巨大。

　　1993年，美国公共管理国家研究院和美国总审计署针对FEMA发布三份报告，对FEMA是否应当被解散; 军队在灾害中应该发挥什么作用; FEMA与抵御核打击的民防在灾害中应该发挥什么作用; 联邦应急管理职能如何才能得到改进; 如何建立与州及地方应急管理机构之间的关系、改进与白宫及国会的关系等涉及改革的问题进行了理论探讨并提出了一系列改革建议。

　　同年，一位具有丰富应急管理经验的主管(James Lee Witt)掌管FEMA大权。 他将FEMA重新定位成一个高效和快速反应的部门，针对损失与需求估价不充分、沟通不畅、法律授权不清晰、州及地方的应急反应者缺乏训练等问题，实施了大刀阔斧的改革。

　　在机构内部，打破机构之间各自为政的局面，对机构进行内部重组; 组织所有工作人员进行相关的安全应急业务训练。 在灾害服务领域大胆地采用新技术，建立安全应急管理的信息网络，突出强调应急管理的风险减缓的作用; 在外部，特别重视广泛合作，加强了与各州及地方应急管理机构的联系，对任何灾害都提供快速、有效的回应，建立了与国会、媒体、志愿者组织、私人部门的新型合作关系。 这些行之有效的改革措施使联邦应急管理局起死回生。

　　1993年美国中西部遭受大洪水，九个州成为重灾区，并宣布进入重大灾害状态。 FEMA成功通过自愿购买和搬迁项目，使民众搬离洪水受灾区，为应急管理的重点从灾后恢复转变为灾前减损提供了契机。 1994年，在应对加利福尼亚州的“北岭地震”中，充分发挥了信息快速全网传递的新技术，实现灾情信息共享，减轻了地震灾害的影响。 此后FEMA主管升任内阁成员，州和地区急管理机构的领导人也进入各州和地方政府内阁，确认应急管理部门在政府体系中的价值和重要性。

　　1997年，FEMA发起了一项名为《冲击性项目》国家倡议，推动一种新的以社区为基础的方法，该项目致力于提高社区抗灾能力，旨在将应急管理和减灾措施融入美国每个社区。 这种将社区作为减灾基本单元的思想对后续美国应急管理体系的发展产生了深远的影响。

　　值得一提的是1983年至2000年，美国的驻外机构和海外军事设施屡遭恐怖袭击。 国内，1993年，纽约世贸中心就发生过第一次爆炸。 1995年，俄克拉何马市中心的联邦机构大楼发生炸弹爆炸事件，联邦紧急事务管理局派出包含665名救援人员的11支城市搜索与救援任务组开展援救和恢复工作。 由于对恐怖主义到底是灾害、犯罪还是战争存在争议，反恐准备的牵头部门迟迟不能落实。 州政府希望FEMA牵头，但FEMA因处理诸如化学、生物和其他大规模毁灭性武器等具体问题所需的资源和技术超出了当时应急管理的范围而犹豫不决。

　　1996年出台的《南恩—卢格法》(Nunn-Luger)要求FEMA、司法部、健康与人员服务部、国防部、国民警卫队等机构共同承担反恐职责。 1998年国防部和司法部共同成立了“国内准备办公室”。 2000年，布什当选为总统，成立了“国家准备办公室”，与“国内准备办公室”共同工作。 制订了各自的反恐计划，而反恐事件的领导机构，包括火灾、警察、应急管理或应急医疗服务等并未明确。

　　2001年1月，《国内反恐行动计划》将反恐职能细分为危机管理和后果管理，前者以司法部为首负责识别针对美国及其民众的恐怖主义风险源，突出执法作用; 后者以FEMA为主负责对灾害中遭受损失的美国公民提供救援及恢复援助，突出应急管理职能。

　　(四)重组提升期(21世纪初至今)

　　2001年，“9·11”恐怖袭击事件震惊了整个美国，也彻底打破了美国的传统安全观，美国应急管理体制迎来重大变革。 2001年，美国通过了《反恐怖主义法》。 2002年，时任美国总统布什签署《国土安全法》，正式启动了美国50年来最大规模的政府改组计划。 2003年1月，国土安全部正式成立，整合了来自财政部、国防部、司法部、交通部、能源部等8个联邦部门的22个机构的职责，拥有近18万名编制人员，成为美国的第17个部。

　　重组后国土安全部虽然在备灾目标、应急响应计划、规范技术系统方面发布了一系列文件，但以反恐为核心确定备灾目标和任务职责，某种程度上违背了整合反恐与救灾的初衷。 以政府部门为主体提供公共安全产品，背离了应急管理全社会参与的原则。 FEMA的长处没能得到发挥，预算被缩减，人员和资源也被转移到其他反恐项目中。

　　2005年8月，美国历史上最大的自然灾难——卡特里娜飓风登陆，几乎摧毁了整个海湾地区，飓风最终造成1000多人丧生，经济损失达250亿美元。 这场灾难是对国土安全体制下美国应急管理能力的一次全方位检验，引发应急管理的又一次重大改革。

　　2006年，美国政府发布了关于“卡特里娜”飓风的调查报告《联邦政府对卡特里娜飓风的响应：经验与教训》，在此基础上，总统签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》(The Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006)，这次改革矫正了“重反恐，轻减灾”的偏差，在联邦法律上重新确定了“联邦应急管理局”的地位。 紧急状态下，FEMA可以提升为内阁及部门，主管直接对总统负责。

　　每年为FEMA提供80.2亿美元预算，要求其承担起美国安全应急体制改革的两项基本目标(建立一种充满活力的全新的安全应急理念和一个综合性的全国安全应急机制)，在全美设立10个区域运行中心，负责与州以及地方安全应急机构联系，共同制订救援计划，协同地方组织实施救助，负责评估灾害损失等工作‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 这样的美国应急管理机构组织一直沿用至今。

　　值得一提的是，2011年东日本大地震后，美国政府总结自身应急管理工作和日本政府地震应对中存在的问题，以加强准备工作为导向，推进核心能力建设为内容，对应急管理的理念和战略安排进行了重构，是在既有组织机构的基础上对应急管理能力的一次大提升。 这次重构的重点有三方面(游志斌，2015)：

　　1.正式确立了“全社会参与”(Whole of Community)理念。 明确界定了全社会参与的概念和具体的参与主体，全社会参与是指一种包括居民、应急管理实际工作者、组织和社区领导者，以及政府官员能够共同理解和评估各自社区的需求，并决定用最好的方法来组织和保护他们财产、能力和兴趣的方式。 全社会参与的主体既包括个体和家庭，也包括以信仰为基础的社区组织; 非营利组织; 学校和研究机构; 媒体; 还包括联邦政府、州政府、地方政府、部落政府、领地等在内的政府，并将其落实在具体的应急管理政策中。

　　2.正式明确了把“国家准备”(National Preparedness)作为基本战略和具体目标。 把全国应急准备工作纳入到整个国家的安全战略中，并制定了具体的准备目标，使得应急管理成为巩固美国国家总体安全的一项基本战略。

　　3.重新构建了规范性、指导性和支撑性的文件体系。 对已有的应急管理的重要文件进行了重新审定或更新，使应急管理的工作文件体系更加清晰、翔实，更符合加强全国应急准备和提升核心能力的需要。 包括《全国准备目标》(National Preparedness Goal，NPG)、《全国准备系统》(National Preparedness System，NPS)两份核心文件，明确界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途径。

　　同时每年发布《全国准备报告》(NPR)对年度准备情况和核心能力进行审查评估; 将原先国家总体预案性质的(National Response Framework)响应框架，分解充实为覆盖预防(Prevent)、保护(Protect)、减除(Mitigate)、响应(Response)、恢复(Recover)领域的五个政策框架和五个跨部门行动预案; 完善了一批技术支撑和指南文件，如指导如何制作应急预案的《综合准备指南101(2.0版本)》; 指导如何开展风险分析与评估的《综合准备指南201》; 指导如何开展信息传递和资源整合的《综合准备指南502》等文件。

　　灾害处理论文投稿刊物：中国减灾是减灾工作刊物。旨在宣传党和国家减灾工作方针，指导全国减灾工作，进行减灾学术研究，提供国内外减灾信息，普及减灾知识，提高全民减灾意识，宣传我国减灾工作成绩，进行国际交流。

　　结语和讨论

　　从1933年，联邦政府首个以系统化的方式处理灾害事件的机构成立至今，经过了将近90年的发展历程，形成了较为成熟的、符合美国国情的应急管理体系。 本文仅从管理机构的演变发展角度进行了科普式梳理，这种演变和国情、灾情是紧密结合的，涉及减灾理念的演变，最后对应急管理最近的核心理念和支持性文件做了简单的介绍。 管理机构的变迁只是美国应急管理体系演变的一个方面，紧密相关的还有法律法规以及预案及其技术支持系统的演变，法律法规是机构得以成立和有效运转的基础保障，相应的操作层面的技术与文件支持是应急管理在实践层面顺利推进的保障，这些是密不可分的。

　　我国在如何构建符合国情、灾情的综合性应急管理方面仍处于探索阶段。 我国“以防为主、防抗救相结合”方针与美国是一致的。 2016年以来，党中央提出了三个工作转变方向——“从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，并发表一系列重要的讲话，对于政府的执行力，习近平同志反复强调的是加强体系和能力建设、增强责任意识。 以这些指导思想为基础，如何利用我国的制度优势，进一步明确应急管理的理念、目标、战略规划，完善相应的法律法规政策，促进组织机构的有效运行，在实践层面出台更具灵活性、实用性、操作性的支持文件仍需要专家学者特别是相关从业者持续不断的努力。

　　作者：谢天琳　任志林