浅谈农村集体土地确权登记发证工作的难点及对策

　　摘要：开展农村集体土地确权登记发证工作是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要。近年来,全国各地在开展农村集体土地确权登记发证工作中进行了一些探索,取得了明显成效,但在实际工作中也遇到了一些问题,比如农民土地登记意识淡薄，导致工作开展困难; 由于农村集体土地所有权权属不明确及历史遗留问题，导致土地权属争议多;由于工作人员业务素质不高，影响了农村集体土地确权登记发证工作的效率。针对这些问题，文章提出了加大登记工作宣传培训力度、完善纠纷调解机制、严格把好权属审核关、建立监督和奖惩机制等有效建议，以供参考。

　　关键词：农村、集体土地、确权登记、难点、对策

　　引言

　　当前，我国正处在城市化进程加快、城乡统筹飞速发展的时期，加快推进农村土地确权登记发证工作，有利于提高土地管理和利用水平，对夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定、促进农村经济社会发展影响巨大而深远。通过农村集体土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，才能强化全社会的土地物权意识，有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。

　　只有加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而深化改革，还权赋能，才能最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场、促进农村经济社会发展、实现城乡统筹提供动力源泉。面对当前土地确权登记发证工作中遭遇的困境，工作人员应该立足于工作实际，分析其难点，采取有效措施开展应对工作，优化登记发证的流程与内容，积累管理经验，不断拓展工作的思路。

　　1.农村土地确权登记发证工作现状

　　农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权、农村宅基地使用权、农村集体建设使用权等土地权利的确权登记。2018年3月，我国正式开展农村房屋不动产登记发证试点工作;2011年5月，国土资源部联合财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕60号)文件，进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作;2013年中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作，“用5年时间基本完成土地确权登记办证工作。”;2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，用5年左右时间基本完成土地确权登记颁证工作。

　　近几年，各地按照国家法律法规和政策积极开展农村集体土地确认登记发证工作，投入了大量的人力和物力，取得了显著的成绩，对推进土地市场建设，维护土地权利人合法权益，促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，全国各地发展不一致，受条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，未能实现农村集体土地确权工作“全覆盖”，很多人并不理解当前土地确权登记发证工作的意义，出现了一些排斥和抵制的情况[1];有的地区登记发证率很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。明晰集体土地财产权，加快推进农村集体土地确权登记发证工作，任务十分紧迫繁重。

　　2.农村土地确权登记发证工作的难点

　　由于我国的国情和长期历史遗留的土地所有权问题，各地在落实农村集体土地确权登记发证工作中遇到诸多的困难和问题，主要表现在：

　　2.1土地登记意识淡薄。

　　我国农民普遍文化程度不高，土地管理观念比较落后，对国家的政策洞察力不足，理解不够。很多农民对集体土地确认登记发证的重要性认识不足，积极性不高，登记意识不强，甚至担心开展土地确权会损害自己的利益，这样会直接导致大部分集体土地之间不能建立准确的划分权限，严重影响登记发证工作的进行[2]。

　　2.2 土地权属争议多。

　　主要表现在：一是我国在长期的历史发展中，制定了土地私有制、公有制以及家庭联产承包责任制等多种土地制度，土地制度调整后出现一些问题，导致当前农村集体土地所有权不够明确问题，出现集体土地之间的当事人双方无法提供详细的土地权属证据，导致土地确权登记发证工作无法进行;二是在长期的经营管理以及土地开发过程中存在很多历史遗留问题，农民“小产权房”、“村改居”问题突出，也会影响土地确权登记发证工作的开展;三是土地确权登记发证工作相关政策尚不完善，因而工作开展中时常会出现权属不明、实测面积与种植面积不符合以及传统认知和地界分割不同等对农民自身利益产生直接影响的问题，继而引发许多矛盾[2]。

　　2.3工作人员业务素质不高。

　　在地籍调查过程中，由于外业作业人员专业素质参差不齐，在工作过程中极易造成现场指挥调查成果出现封闭不全、张冠李戴的现象，对发证的质量和进程造成影响;有些调查人员为赶工作进度，不严格按照调查进程办事，单方指界调查，其调查的结果不被村民认可，被重新返工，严重影响了工作进程。此外，由于测量技术有限,导致测量面积有出入,界线误差大。

　　3.农村土地确权登记发证的对策及建议

　　3.1加大登记工作宣传培训力度，积极营造良好氛围。

　　国家制定农村土地确权登记发证制度的目的就在于发展农村经济，开发农村土地资源，其中农民是最直接的受益者。但是受到传统土地资源观念的限制，很多村民并不能够意识到土地确权登记发证工作对自己的益处。因此，要通过网络、电视、报纸、广播等媒体，大力宣传农村土地确权登记发证的重要意义、工作内容、主要目标，创造良好的环境和氛围，积极争取广大权重和社会各界的理解和支持;要充分发挥农村基层组织在土地调查确权、登记申报、纠纷调处等工作的重要作用，切实调动广大群众参与的积极性，为顺利推进土地确权和登记发证工作营造良好社会氛围。同时，加强对参与农村土地确权登记发证工作的人员和专业队伍的培训力度，明确要求、统一方法，以利做好农村土地确权登记发证工作。

　　3.2建立完善纠纷调解机制。

　　对于农民而言，土地的利益越来越大，农民“寸土必争”的情况日趋凸显，土地承包不到位，土地权属关系混乱、大量非法占地、违规用地、私下交易等情况极易引发各种土地纠纷。建立完善有效的纠纷调解机制是解决各种土地纠纷的有效途径。在构建纠纷调解机制的时候，工作人员应该立足于当地农村发展的实际情况，充分分析制度的合理性与可行性，在工作中应将具有争议性的土地纳入纠纷调解的范围，采取具有针对性的措施对该土地的归属以及历史资料进行调查与了解，进而针对性开展纠纷调解工作，不仅能提升土地确权登记发证工作的效率，同时还可以得到更多村民的认可与支持[3]。

　　3.3严格把好权属政策关、审核关。

　　开展农村土地确权工作，政策性、专业性强，必须把握好政策原则，规范操作，防止引发矛盾，得到群众认可。建议政府部门牵头组织有关部门认真总结农村集体土地确权登记发证工作方面的成功经验和不足，紧紧围绕农村土地确权工作中的地籍调查、土地确权、争议调处、登记发证工作环节中，深入研究，创新办法，细化和完善加快农村集体土地确权登记发证的政策，做好依法审核工作：

　　一是搞清楚农村集体和国有集体之间的权属界线，既不能损害农民土地权益，也不能侵害国家土地权益;二是理清农村集体之间的权属界线，对有争议但一时无法解决的，应暂缓发证;三是严格禁止将违法用地通过确权登记合法化。对于借户籍管理制度改革或擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有退转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农村住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。

　　3.4建立监督和奖惩机制。建立监督和奖惩机制，调动参与工作的各级干部和工作人员的积极性和创造性，以保证土地确权登记工作顺利推进，并严厉打击在工作开展过程中徇私舞弊和以权谋私等违规行为。

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　　结束语

　　综上所述，农村土地资源的有效开发与利用能够促进农村经济的发展，因此，土地资源管理部门应该完善土地确权登记发证工作措施，通过加强宣传和培训力度、完善纠纷调解机制以及建立监督和奖惩机制等方法实现农村土地资源的科学管理，进一步提升村民的生活水平。

　　参考文献：

　　[1]丁玲,钟涨宝.农村土地承包经营权确权对土地流转的影响研究——来自湖北省土地确权的实证[J].农业现代化研究,2017,38(03):452-459.

　　[2] 许宁.如何做好土地承包经营权确权登记颁证工作[J]. 农村经济与科技，2019(24):22，116.

　　[3] 曲英国. 农村土地确权登记发证的难点及对策[ J].农家参谋， 2020(19)：12-13。

　　作者：赵路明