承包地调整的制度逻辑与解释适用

　　摘 要：承包地调整包括单方调整和自主调整，适用不同的制度和规范设计。承包地能否调整一直存在着理论争议，实践中亦存在困境。承包地调整是改革开放后实行双层经营体制下的制度安排，严格限制承包地调整是立法和实践的基本逻辑。承包地调整应当坚守保持土地承包关系稳定并长久不变的价值底线，并深刻把握其与土地承包关系稳定、长久不变、“三权分置”之间的内在逻辑。应当在坚守价值底线的基础上，结合中央政策文件的精神，灵活运用解释方法得出妥当性结论。  

　　关键词：承包地调整 双层经营体制 土地承包关系稳定 长久不变 规范解释

　　改革开放以来，我国始终重视调整农民和土地之间的关系，在坚持农村土地集体所有的制度底线不变的基础上，不断致力于巩固和完善农村土地基本经营制度，秉持赋予农民更加稳定并长久的土地承包权利的改革逻辑，在政策和立法中先后两次延长承包期限，实现了土地承包关系从维持“长期不变”到保持“长久不变”的历史转变。

　　土地流转论文： 土地流转助推农村产业精准扶贫的策略

　　体系化的政策和法律制度设计，增强了农民对土地的权利预期，提升了土地的利用绩效，有力推动了“有恒产者有恒心”。近年来，全面深化改革逐步向纵深领域推进，土地制度领域的改革尤甚，保持土地承包关系稳定并长久不变的价值目标和制度规范、承包地“三权分置”等一系列改革成果已经被《农村土地承包法》《民法典》所确认。

　　在此背景下，如何深刻理解承包地调整的制度规范，需要特别思考如下问题：承包地调整的制度逻辑是什么?承包地调整与“保持土地承包关系稳定并长久不变”之间是何关系?如何理解承包地“三权分置”与保持土地承包关系稳定并长久不变的关系?如何结合中央的改革精神，对现行立法中的承包地调整规范进行解释适用?本文拟围绕上述疑惑展开探讨，以深刻揭示承包地调整的基本制度逻辑，为承包地调整规范的解释适用提供理论参考。

　　一、承包地调整的理论争议和实践困境

　　在制定法意义上，承包地调整是指发包方在承包期内单方面实施的承包地调整，属于单方调整。从广义上说，承包地调整除单方调整外，还包括土地承包关系当事人之间的自主调整。从私法的视角观察，承包地调整的本质为农户享有的土地承包经营权的变更。根据我国现行制定法的有关规定，承包地调整指的是承包期内基于自然灾害严重毁损承包地等特殊法定原因，发包方依照法定程序对个别农户之间承包的耕地和草地而进行的局部调整。

　　这种单方调整体现了农民集体的土地所有权主体地位，本质上是农民集体及其代表主体(农村集体经济组织)行使农地集体所有权的体现。虽然承包地调整反映的是农村集体经济组织与土地承包方之间的私权关系，但单方调整是直接动用集体权力影响承包方的权利变动，呈现出较强的权力色彩。对此，有学者指出：“集体组织主导的土地调整其实就是一种外力强加于己的被动调整机制，忽视了相关农户的自主意志，不符合成员自治的集体所有制精神。”①相较而言，承包地自主调整依据当事人的合同约定自愿进行，能够较好地体现当事人的意志自由和权益维护。

　　应当说，这两种类型的承包地调整所承担的制度目标是不同的。单方调整的制度目标在于尽可能地限制承包地的局部调整而实现保持土地承包关系的权利内容、权利期限等方面的稳定性，进而实现赋予农户稳定且有预期的土地承包经营权的目的;自主调整的制度目标旨在根据农户的自主意思选择实现土地承包权关系的自我调适。基于制度设计目标的不同，两种不同的承包地调整应适用不同的制度和规范设计，对当事人之间的权利义务关系也会产生效果迥异的影响。目前，承包地的自主调整并不存在疑问，但单方调整却面临着诸多学理争议和实践困境。

　　(一)承包地调整的理论争议

　　改革开放以来，贯穿于我国农地制度改革过程的一条主线是通过不断深化调整农民和土地关系的渐进式、持续性改革，实现稳定农民对土地的权利预期，激励农民安心从事农业生产的改革目标，并为此进行了一系列系统化的制度设计。

　　一方面，逐步赋予农户更加稳定的土地承包经营权，通过从“债权式赋权”到“物权式赋权”的转变实现了农户土地承包经营权的切实有效赋予，并且通过不断健全土地承包经营权的行使、保障和救济机制，实现了农户土地承包经营权的有效实现;另一方面，通过两次无条件延长土地承包经营期限的方法，实现了农户土地承包期限方面的趋于稳定，实现了“有恒产者有恒心”的目标。

　　但是，即便是付出了如此诸多的努力，保持土地承包关系稳定和承包地调整之间的矛盾在较长时期内仍旧是存在的，要在短期内彻底消除承包地调整现象是非常困难的。不容否认，承包地调整和保持土地承包关系稳定并长久不变貌似存在不可协调的矛盾，保持土地承包关系稳定并长久不变的基本理念与承包地调整的制度内涵存在着逻辑背离。在实践中，承包地调整先后经历了“大稳定、小调整”“增人不增地、减人不减地”和“严格限制调整”三个阶段，现行立法坚持严格限制调整的规范选择。在理论上，学者间对承包地应否调整存在着激烈争议，支持调整论和反对调整论各持不同的理由。支持调整论的主要理由在于：其一，承包地调整可以满足农民对土地的现实需求。

　　承包地调整所要解决的是在农民集体土地所有权的基础上，集体经济组织成员对集体土地承包经营权的公平享有问题，本质上是其对集体所有土地的物权实现问题。在土地承包经营权对集体经济组织成员公平设定并作为其社会保障基础的条件下，只要集体经济组织成员行使其分配取得土地承包经营权的权利，作为发包方的集体经济组织就应当满足，即使暂时没有条件满足的，也应当在有合理条件时满足;而解决没有取得承包地的集体经济组织成员之现实需求的最直接、最简便的办法就是合理调整承包地。②

　　其二，严格限制承包地调整会增加人地矛盾。严格限制承包地调整虽然可以使土地承包经营权更趋于稳定，但由于现行法律制度所隐含的对因人口增减等原因导致的人地矛盾没有相应的应对措施，一定程度上加剧了现实中的人地占有不公的矛盾。③其三，合理的、适度的承包地调整并不会影响到土地承包经营权的稳定，损害农户的土地财产权益。相较而言，既然法律鼓励和允许承包地经营权的规模化流转，就应当允许承包地的适当调整。而且，相对于集体土地所有权而言，承包地调整的价值性似乎更加明显。承包地经营权流转不会破坏土地承包关系稳定，适当的承包地调整同样也不会破坏农户的土地承包经营权稳定，不会损害其土地财产权益。④其四，适当的承包地调整具有扎实的社会实践基础。在全国各地农村，承包地调整已得到农户的普遍认同，事实上也一直在进行承包地调整。

　　其五，适当的承包地调整可以缓和局部的人地矛盾冲突。虽然《民法典》《农村土地承包法》等明确了土地承包经营权的期限，但这并不意味着认可了适当的承包地调整就破坏了土地承包经营权的期限效力，甚至是影响了土地承包关系的稳定性。实际上，严格法定框架内的适当承包地调整既能满足合理的用地需求，又能实现土地资源的更加有序流转，提升土地资源的利用效率，并最终实现实质意义上的土地承包关系的稳定有序。反对调整论的主要理由在于：

　　其一，承包地调整会影响农民对土地的稳定感和对土地的投入。⑤因此，为了提高农村土地利用的整体效益，不仅要全面禁止任何理由下的承包地调整，而且必须严格禁止发包方与承包方之间通过合意开展承包地调整。⑥只有这样，才能真正实现改革的预期目标和制度初衷。其二，土地承包经营权的本质属性是物权，而基于物权的稳定性，就不应允许基于发包方的单方意思和发包方与承包方的合意而频繁调整承包地。甚至有学者认为，限制承包地调整不仅包括承包期内限制调整承包地，而且在30年承包期期满后，也不能按农村实有人口调整土地承包关系，否则，就不是土地承包关系的延长，而是重新发包。⑦

　　其三，实践证明，频繁调整承包地可能会滋生基层干部腐败，损害农民集体成员利益，危害社会稳定。其四，频繁调整承包地会挫伤农户的土地权利预期，增加较大的制度成本。例如，承包地调整会影响农民与土地关系的稳定，破坏农民对土地的投资预期;承包地调整的谈判和协调成本较高;“增人不增地、减人不减地”的政策可能对部分增人户不公平;现行的严格限制承包调整的制度执行成本在下降，大多数农民已经接受，如果法律允许承包期内调整土地，可能带来更多负面效应。⑧更为重要的是，频繁调整承包地不利于贯彻落实中央政策文件所坚持的“保持土地承包关系稳定并长久不变”的基本要求。

　　自十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”“土地承包关系保持稳定并长久不变”以来，中共中央、国务院的“一号文件”多次提出要“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关政策和法律制度”，可以看出党和国家稳定土地承包关系的改革决心和意图。农村土地承包立法和执法当然要反映党和国家的政治目标，以真正体现以人民为中心的发展思想。

　　(二)承包地调整的实践困境

　　实证调研揭示，虽然我国现行立法采纳了严格限制承包地调整的法律和政策。但是，有关法律和政策并没有得到有效的贯彻执行和严格遵守，而是面临着诸多的实践困境。这主要体现在：其一，实践中对严格限制承包地调整的认同度不高。曾有研究发现，尽管党和国家一直在推行稳定农村土地承包关系的有关政策，而且随着政策的贯彻实施各地的承包地调整现象总体上呈现出下降趋势，但仍有超过60%的农户对“土地承包期限30年不变”的政策保持保留的态度，特别是二轮承包以来，家庭人口增加的被访者以及家庭收入以非农业收入为主的被访者，都倾向于支持承包地调整。⑨

　　目前，这种情况在实践中仍然存在，甚至在局部地区较为普遍。从实践来看，农民对调整承包地的看法也存在较大的分歧，特别是不少农民对于“增人不增地，减人不减地”的政策存在较大的不理解。局部地区的承包地调整问题甚至已经成为一个困扰基层改革和实践的焦点问题，不少农民乃至于基层干部、法官认为这一政策 脱离了农村的实际，应予修订。⑩承包地调整制度还有其较为广泛的群众基础，“增人不增地，减人不减地”的土地政策在实践中也没有真正扎根，保持土地承包关系稳定的理想制度设计与农民对调整承包地的普遍认同产生了尖锐的冲突。⑪

　　从笔者在国内多省市的调研来看，基层干部、群众中确实对现行政策和立法中的严格限制承包地调整存在较多的不理解、不认同。其二，公平和效率的价值难以平衡。我国目前实行的“农村土地集体所有—农户承包经营”的制度在实施过程中存在着公平和效率之间价值难以平衡的难题。公平的价值要求集体土地的土地承包经营权在同一社区范围内的农户之间实现尽可能公平地分配，而效率的价值则要求尽可能给农户稳定而又有预期的权益保障。具体到承包地调整，实际上也同样面临着公平和效率的两难选择。

　　一方面，适度调整承包地有助于实现不同农户之间土地承包经营权分配的公平;但另一方面，调整承包地会使农户的土地产权预期不稳定，以至于可能降低农户对土地经营的长期投资。而且，不同的农户对土地承包关系稳定的客观需求是不一致的，这就导致他们具有不同的权利诉求，这本身也是公平和效率价值难以平衡的体现。有研究指出，在多数农民不支持稳定承包权政策的情况下，要切实实现土地承包关系的长久不变确实有相当大的难度。调查发现，即使可以通过法律方式强制执行该政策，但因为土地分配不均仍然会带来不少村民之间、村民与村委会乃至基层政府之间的矛盾和冲突。⑫在司法实践中，对于违法调整承包地，法院是不予支持的。即便是通过召开民主议定的方式进行调整，也不会得到法院的支持。⑬

　　二、承包地调整的基本逻辑和价值底线

　　(一)承包地调整的基本逻辑：严格限制

　　承包地调整是改革开放后，我国实行统分结合的双层经营体制才产生的新生制度安排，严格限制承包地调整是贯穿于该项改革的基本逻辑。应当说，是否严格限制承包地调整与土地承包经营权的性质密切相关。

　　从制度演变来看，承包地调整经历了由宽松到严格的转换过程。实行家庭联产承包责任制之初，土地承包经营权是农户依据承包合同取得的具有相对性的合同权利，呈现出强烈的债权属性，发包方使用行政手段或者利用土地所有权的主体地位频繁调整承包地，严重损害了农户土地承包经营权的稳定性，造成了一系列恶劣效果，如承包方不愿意对土地进行长期投资，导致土地肥力下降;承包地出现碎片化，不利于推行现代农业技术和机械化耕作;个别基层干部借承包地调整之机谋取私利，引发新的矛盾和纠纷，影响农村社会稳定。针对这种情况，党和国家的相关政策进行了及时回应。⑭可见，我国目前严格限制承包地调整有其特定的历史背景。随后，党和国家的一系列政策文件基本上沿循了严格限制承包地调整的制度路线。

　　从我国21世纪初以来的立法演变过程观察，我国基本上是严格限制承包地的调整。《农村土地承包法》(2002年)确立了严格限制承包地调整的规范⑮，随后的司法解释对承包地调整做了更为详细的规定，通过效力强制性规范直接否定了违反有关规定进行承包地调整的效力。⑯《土地管理法》(2004)及其修正案确立了承包地调整的集体经济组织内部的民主决策程序和行政批准程序。⑰

　　《物权法》(2017)沿袭《农村土地承包法》，继续严格限制承包地调整。⑱在2018年《农村土地承包法》修改过程中，关于承包地调整的争辩异常激烈，修订过程中对承包地调整的有关规范曾也有反复。基于生活中人地矛盾冲突的现实，《农村土地承包法修正案(草案)》初审稿和二审稿，对承包地调整做了略微松动，进而规定：在因“特殊情形矛盾突出”的情况下，可以在“坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分”的原则基础上对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整。⑲但是，该种观点也遭到强烈反对，其理由主要有：土地承包关系保持稳定并长久不变的政策必须坚决贯彻;家庭人口变动是一个经常性的状态，不能以此为理由作为调整承包地的原因;承包地调整会给“三权分置”的落实造成困难，影响土地流转各方的权利预期等。

　　三、承包地调整的规范解释与适用

　　(一)承包地调整的现有规范构造

　　在坚持“保持土地承包关系稳定并长久不变”的价值底线基础上，《民法典》第336条、《农村土地承包法》第28条和第29条构建起了较为完善的承包地调整规范体系，主要内容包括：其一，“严守基本底线”，即以“原则上不得调整承包地”为基本原则，确保了土地承包关系的总体上保持稳定态势。其二，“局部调整仅限法定情形”，即承包地调整仅限于存在“自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。这一规定克服了严守基本底线的僵化性，有助于解决局部的特殊情况下造成的“人地矛盾”问题。

　　其三，“局部调整仅限个别主体之间调整”，即“只针对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整”。这就否定了大规模的土地调整，保持了土地在农户之间总体稳定。其四，“调整幅度局限于适当调整”，即必须坚持土地承包关系基本稳定，不得打乱重分。进一步强化了土地承包关系总体稳定的基本态势。其五，“调整必须严格遵守法定程序规则”，即承包地调整必须履行法定的程序要求。在民主决议规则方面，须“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，并“报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。

　　这一严格的程序规则设计，有助于加强行政权力对成员自治权利的有效监督，防止其恣意侵犯集体经济组织成员权益。其六，“充分尊重成员自治”，即如果发包方和农户在承包合同中事先具有约定不得调整的意定情形，则需要遵守按照其事先约定。以上构成了我国制定法中有关承包地调整的现有规范构造。承包地调整规范的解释与适用需要结合上述有关承包地调整的规范构造和基本制度逻辑实施，并在廓清承包地调整的理论争议和妥当解决相关实践难题的基础上依法依策有序进行。

　　(二)基本遵循：承包期内发包方不得调整承包地

　　从我国现行法中的有关规范表达分析，立法已经将“承包期内发包方不得调整承包地”作为承包地调整的总基调和制度底线。这充分说明，立法中严格贯彻了“保持土地承包关系稳定并长久不变”的基本政策目标。“保持土地承包关系稳定并长久不变”是对我国改革开放实践以来一直采取并持续坚持的稳定农户的土地承包关系政策的延续和发展，是政策和立法中都需要持续秉持的基本价值目标，这也是对承包地调整规范进行解释适用需要秉持的基本价值根基。笔者认为，理解“承包期内发包方不得调整承包地”，需要注意以下几点：

　　其一，坚持承包期内不得调整。为保障承包关系的稳定，在确立土地承包经营权为用益物权的基础上，我国立法对承包地实行长期承包期制度(耕地承包期为30年，草地承包期为30年至50年，林地承包期为30年至70年)，而且坚持在土地承包期内原则上发包方不得对承包地进行调整。需要注意的是，党的十九大报告做出了“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的政治承诺，这意味着第二轮土地承包到期后仍然应坚持原来承包地的自动延包原则，延包中不得将承包地打乱重分，以确保延包后绝大多数农户原有的承包地继续保持稳定不变。而且延包后，在重新确立的土地承包期内，仍然要坚持承包期内不得调整承包地的总基调。这就基本上做到了保证土地承包关系的长久不变。

　　四、结语

　　目前，我国已经形成了渐成体系化的承包地调整规范体系，这些规范体系承载着保持土地承包关系稳定并长久不变的价值目标。实现承包地调整的立法目标，首先应当做好相关规范的解释适用。法律规范的解释不能背离法律规范所表达出来的文义，不能脱离特定时期的政治目标。承包地调整的规范解释应当在清晰反映保持土地承包关系稳定并长久不变的价值底线的基础上，遵守科学的法律解释方法以得出妥当性的法律适用结果。但是，应当关注的是，农地制度改革是一个系统工程，难以单纯地通过立法和法律解释得到解决。

　　解决问题的根本之策，还是在于解放发展农村生产力，加快推进城镇化步伐，实现城乡一体化发展。解决“人地矛盾”突出的问题，既要从“地里”做文章，又要从“地外”做文章，关键要通过多渠道促进劳动力就业，完善社会保障等方式统筹解决无地农户的问题。37总之，保持土地承包关系稳定并长久不变以及解决承包地调整的内部矛盾，一方面需要借助于法律制度的支撑，做好规范的解释适用;另一方面也要通过系统化的深化农村改革，实现城乡融合发展等制度安排以实现从根本上解决问题。

　　作者：房绍坤