中国农业生产性服务业支持政策的演变轨迹、框架与调整思路

　　摘要:农业生产性服务业是推进乡村产业振兴、促进小农户与现代农业发展有机衔接的重要抓手。目前，农业生产性服务业已经具有相当大的产业规模，处于发展与升级并重的关键时期，呈现农业全产业链服务均衡发展局面逐步形成、多元市场服务主体错位发展和分工协作格局逐渐显现、公益性与经营性服务业务融合发展进程明显加快的发展趋势。通过梳理农业生产性服务业支持政策的演变和现状发现:支持政策存在忽视农户在提供农业生产性服务中的作用和服务本身给农户带来的增收作用，与不同服务主体的分层分类发展格局、农业需求演变态势尚未完全匹配，与农业生产经营支持政策尚未有效衔接，顺应公益性与经营性服务融合发展趋势的支持政策亟待加强等问题。要将明确把农业服务户作为重点扶持对象，差异化支持不同服务主体，动态调整政策匹配服务需求，加强公益性与经营性服务融合创新，以及探索与土地规模经营有效衔接机制，作为未来农业生产性服务业支持政策调整或创新的方向。

　　关键词:农业生产性服务业;农业支持政策调整;新型农业服务体系

　　农业生产性服务业是面向农业生产和农业产业链提供中间投入服务的产业。在现代农业产业体系中，农业生产性服务业是农业价值链升级的主要动力，是引领农业发展方式转变的主导力量，是小农户与现代农业发展有机衔接的重要路径。2019年中央一号文件明确提出，要加快发展农业生产性服务业，大力培育新型服务主体，支持农业服务企业、农民合作社等面向小农户的生产性服务。

　　2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，把发展农业生产性服务业、加快推进农业生产托管服务和推进面向小农户产销服务作为健全面向小农户的社会化服务体系的重要举措。要充分发挥农业生产性服务业的作用，必须按照新时代新要求调整支持政策，推动农业生产性服务业高质量发展。这需要了解中国农业生产性服务业的发展现状、趋势、支持政策的演变过程和存在的问题。

　　但目前，农业生产性服务业的研究以现状、模式、作用、问题和对策为主，而对政策演变和现有政策的梳理、政策本身存在问题的研究明显不足。虽然高强、孔祥智[1]梳理了农村改革到2013年农业社会化服务体系建设的政策演变，芦千文[2]梳理了2012年到2015年农业生产性服务业政策，但这些研究时间相对滞后，不能完全聚焦农业生产性服务业的政策演变过程，不能反映当前的政策支持架构，所得结论也与当前的实际需求存在一定差距。因此，本研究对农业生产性服务业支持政策进行梳理和分析，并以此为基础提出政策完善的思路。

　　一、中国农业生产性服务业的发展趋势

　　经过自农村家庭承包制改革以来40多年的发展，农业生产性服务业已经从农业社会化服务体系建设中独立出来，成为加快农业现代化发展的重要驱动力量。在技术进步和产业融合发展的推动下，农业生产性服务业边界迅速扩张，新产业、新业态、新模式加速涌现，成为乡村产业的增长亮点，并呈现顺应新时代新要求演变的发展趋势。

　　(一)发展阶段处于迅速增长和结构升级的转型关键时期

　　总体上看，中国农业生产性服务业已有相当大的产业规模，呈现出传统服务迅速升级、新兴服务迅速发展并存的格局，而且进一步发展的空间很大。部分环节服务供给趋于饱和，主要是传统的农机作业服务开始进入业态创新、优化升级的发展阶段。如农机经营服务业的产业规模，包括乡村农机从业人员数量、农机户总数量、农机化经营服务总收入和总利润在2015年达到高峰，农机专业户数量在2014年达到高峰;只有农业机械化服务组织数量，尤其是农机合作社数量，保持平稳增长。

　　同时，农业生产性服务业的新主体、新业态、新模式大量涌现，对产业升级的引领带动作用逐步显现。截至2018年底，全国农业生产托管面积为13.57亿亩，按照综合托管系数计算的托管面积为3.59亿亩，比上年增加50%，从事农业生产托管的服务组织共有36.9万个[3]。农产品营销、农资配送、粮食烘干仓储和农产品冷链物流、农业品牌、农业金融、农业科技等新兴服务业都处于迅速发展状态，已经成为乡村产业的发展亮点。

　　(二)多元市场服务主体错位发展、分工协作格局逐渐显现

　　随着农业要素市场和农业产业链完善程度的逐步提高，不同类型的市场化农业服务主体迅速发展。他们在得到较为充分发展的同时，逐步提高服务质量并转向具有比较优势的服务业务领域，显现出不同服务主体错位发展和分工协作的发展趋势。

　　一是农业服务户和农户型服务组织作用进一步增强。农业服务户在农业产中服务环节具有比较优势。市场决定资源配置的结果将是农业服务户和农户型服务组织在农业产中环节服务中发挥主导作用[4]。小规模农业服务户以兼业形式提供的初级服务会大量并长期存在，大规模农业服务户专职提供的专业服务以及家庭农场、种养大户兼职提供的专业化服务会迅速增加。长期来看，随着各类农业经营主体对农业生产性服务技术和资本密集性要求的提高，小规模农业服务户会逐步减少，大规模、专业化服务户和家庭农场、种养大户会保持持续发展态势。部分同质竞争严重的服务主体，因不具有竞争优势(特惠支持政策取消后)会逐步转向其他具有比较优势的服务领域。

　　二是乡村集体经济和合作组织加快探索服务实现形式。

　　近年来，乡村集体经济组织和农民合作社积极拓展服务业务，成为新型农业服务主体的重要来源。他们具有很强的社区亲和力，在组织对接农户环节具有比较优势，是中介、合作金融、信用担保、标准化生产等领域的重要服务主体，并将在这些领域发挥更大的作用。将来，他们会作为各类服务机构、服务体系、服务网络、服务平台在乡村的切入点和落脚点。在农业服务户和农户型服务组织发展不充分的地区，乡村集体经济和合作组织是有益的补充。今后，农业生产性服务业将作为乡村集体经济的重要实现形式，也将是农民合作社提高发展质量的有效路径。

　　三是专业服务公司和涉农企业加快探索服务联结形式。

　　目前，农业生产性服务的薄弱环节，也是农业产业链的关键环节，对技术、资本、人才的要求较高，多由专业服务公司和涉农企业提供。如经营农村电商平台，提供飞防作业服务、品牌设计服务等的多是专业服务公司。很多涉农企业通过拓展服务业务打通产业链运营的关键节点，转型为产业链服务商。涉农企业和专业服务公司往往相互合作和支持，介入农户生产过程，组成产业链共同体。专业服务公司和涉农企业从事的技术密集性、资本密集性较高的服务领域，往往是农业价值链的主要动力，是工商资本和创新创业涌入的热点领域。四是传统农业服务组织成长为现代农业服务的骨干力量。供销系统、邮储系统、农技推广部门和涉农服务机构等，以及国有涉农企业集团，一直是提供农业生产性服务的重要力量。

　　这些传统服务组织具有较完善的组织体系和服务网络，但一度存在服务质量不高、效益低、农户接受程度偏低的问题。在政策引导之下，他们加快深化改革，拓展服务领域，创新服务方式，在一些地区重新成为服务现代农业发展的骨干力量。这些服务组织与乡村集体经济组织、农民合作社联系密切，是全程化、系列化、超市式、定单式服务方式的具有比较优势的服务主体，未来将是农业生产性服务供给格局演变的重要推动力量，也将是区域农业服务体系或网络的中心组织者。

　　各类市场服务主体在形成错位发展格局的同时，不断加强相互之间的协同协作，与农业经营主体建立密切的联结机制，成为现代农业经营体系的重要组成部分。这一过程中，新型农业服务主体与新型农业经营主体共同成为推进农业现代化的骨干力量，合力带动小农户与现代农业有机衔接。各类市场服务主体也将不断创新组织形式，与农业产业链各环节主体相互渗透融合，形成区域农业综合服务或农业产业链集成服务的组织载体，如各类涉农服务平台[5]、现代农业产业化联合体等。

　　(三)不同农业服务业务一体化、网络化、融合化趋势加快形成

　　在新型农业经营主体加速发展和小农户衔接现代农业的需求牵动之下，农业生产性服务业将继续拓展业务、创新模式，形成农业全产业链各环节服务均衡发展的格局。

　　一是传统业态迅速转型升级。在一定时期内，主要服务小农户的传统业态在产中环节仍占主导地位，但部分已处于饱和状态，市场竞争日趋激烈。互联网信息化技术的加速普及，小农户衔接现代农业的新需求，为传统服务业态向新业态、新模式升级提供了契机。如农机作业服务向全程式、保姆式、智能化方向的升级，农村电商与农资配送的结合，视频直播与农产品营销的结合等。传统服务业态升级是农业生产性服务业发展质量提升的重要体现。

　　二是新兴业务加速培育生成。虽然现代农业产业链、供应链、价值链需求的关键环节服务发展还相当滞后，但却是农业生产性服务业的潜在增长点。近年来，新业态、新模式、新主体的涌现主要集中在薄弱服务环节，如统防统治、烘干仓储、信息追溯、标准化服务以及品牌、信用、金融、科技、信息等。随着乡村振兴战略的实施，这些薄弱服务环节的新业态、新模式、新主体也会在农业欠发达地区和贫困地区发展起来，成为破解农业现代化难题的重要突破口。

　　三是分层业务趋向网络联结。不同环节、不同类型服务的差异性导致农业生产性服务业出现分层分类的发展特征，这在农户加速分化的牵动下体现得更加明显①。部分地区在推进农业经营和服务方式创新的过程中，整合不同环节、不同类型的服务业务，建设服务体系或服务网络，同时对接小农户和新型农业经营主体，增强了农业生产性服务业对小农户的包容性。这意味着在实现分层分类发展的基础上，建立不同环节、不同类型业务的协同协作关系，形成与产业链紧密贴合的服务链、与区域农业结成相互渗透的服务网，将是农业生产性服务业创新发展的重要方向。

　　(四)公益性与经营性服务业务融合发展进程明显加快

　　建设农业社会化服务体系的政策，支持公益性农业服务借助经营性服务业务或市场化服务方式增加服务供给、提高服务效率。市场化服务主体和服务业务具备了一定基础后，更需要借助公益性服务提高服务质量、扩大市场规模。这意味着农业生产性服务业的发展，推动了公益性与经营性服务的互动，从以公益性服务借助经营性服务为主向以经营性服务借助公益性服务为主转变。这为二者更高层次的融合发展创造了条件。

　　公益性服务组织为市场化服务组织铺路搭桥，有利于降低市场化服务供给成本，为市场化服务组织提质增效创造条件。相比公益性服务借助经营性服务主要以政策和行政推动为主，经营性服务借助公益性服务主要是出于适应市场竞争、完善联结机制的考虑[6]，是内生需要所致，会明显加快二者融合发展格局的形成。

　　二、农业生产性服务业的支持政策演变

　　中国农业生产性服务业是在农业现代化建设和农村改革过程中形成发展起来的，与不同时期的政策支持和引导密不可分。新中国成立后，国家自上而下建立了由专业经济技术部门组成的提供农技、农机、供销、信贷等服务的农业服务体系。农村改革启动后，随着家庭承包制的普及，农户家庭取代了生产队(大队)成为农业生产经营的基本核算单位，这就需要对原有的农业服务体系进行调整。以农村改革为起点，国家推动农业服务体系的改革和完善，提出建设农业社会化服务体系，引导农民合作组织和多元市场主体提供农业生产性服务。这一过程中，市场化服务主体和市场化服务业务逐步发展壮大，成为农业社会化服务体系的主导力量。

　　三、农业生产性服务业的现有政策架构

　　在明确提出发展农业生产性服务业以前，支持政策的内容较为分散、零碎，且都是以支持农业社会化服务的名义存在，这不利于发挥促进经营性农业服务发展的作用，以及客观理解农业生产性服务业的重要意义。在加快发展农业生产性服务业成为培育农业农村经济新业态，将普通农户引入现代农业发展轨道的重要着力点后，明确发展农业生产性服务业的战略定位，并制定系统化的支持政策框架，成为形势所需。2017年8月农业部、国家发展改革委、财政部联合印发的《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，标志着农业生产性服务业支持政策的基本架构已初步搭建。同时，一些配套政策和补充政策不断出台，丰富了农业生产性服务业政策支持体系。

　　四、农业生产性服务业的政策改善空间

　　近年来，虽然农业生产性服务业的政策支持力度不断加大、政策支持方式不断创新，但不符合发展规律、不顺应发展趋势的问题一直不同程度地存在着，导致政策调整和创新的进度存在一定的滞后性，与实现农业生产性服务业高质量发展的需求相比还有一定差距。这些存在的问题也是未来政策调整完善的空间所在。

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　　五、农业生产性服务业支持政策体系的调整思路

　　推动农业生产性服务业高质量发展，关键是依据农业生产性服务业的发展趋势和政策需求，调整现有政策体系，为农业生产性服务业高质量发展创造良好的政策环境。要以解决政策调整滞后问题为完善和创新农业生产性服务业支持政策的方向，发挥政策推动农业生产性服务业高质量发展的“加速器”“润滑剂”作用。

　　参考文献:

　　[1]高强，孔祥智.我国农业社会化服务体系演进轨迹与政策匹配:1978—2013年[J].改革，2013(4):5-18.

　　[2]芦千文.我国农业生产性服务业支持政策的回顾与述评[J].农业经济与管理，2016(2):95-100.

　　[3]冀名峰，李琳.关于加快发展农业生产性服务业的四个问题[J].农村工作通讯，2019(8):39-44.

　　[4]芦千文，文洪星.农业服务户分化与小农户衔接现代农业的路径设计[J].农林经济管理学报，2018，17(6):650-659.

　　[5]芦千文.涉农平台经济:典型案例、作用机理与发展策略[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2018，18(5):63-71

　　作者：芦千文1，高鸣2