我国海洋牧场生态安全监管政策设计

　　摘要:海洋牧场作为传统渔业转型的新动力以及海洋资源开发和保护的新模式,能够有效兼顾海洋生态环境保护和渔业资源高效产出,已成为海洋生态经济健康持续发展的重要引擎.然而,由于对海洋牧场生态安全监管方面的顶层设计缺位,其生态安全问题日益凸显.因此,在借鉴国外海洋牧场生态安全监管经验的基础上,从我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计入手,具体阐释监管政策的目标以及政策总体思路,并基于行政监管、经济监管、社会监管,以及科技监管四个层面提出相应的监管政策,从而搭建起一套相对完整的海洋牧场生态安全监管政策体系.

　　关键词:海洋牧场;生态安全;生态监管;资源环境;监管政策

　　一、引言

　　作为海洋渔业大国,中国海岸线绵长,近海大陆架面积高达41

　　中国关于海洋牧场的研究始于1965年,并于1979年着手建设.[5][6][7]2017年5月,农业部在其制定的“农业绿色发五大行动”中明确提出“推进海洋牧场建设,推动水产养殖减量增效”,从政府的角度肯定了海洋牧场在海洋经济发展中的重要地位.[8]同年,农业部发布«国家级海洋牧场示范区建设规划(2017G2025年)»的通知,规划到2025年在全国建设178个(于2019年将其修订为200个)国家级海洋牧场示范区,[9]截至2020年12月,所建成的国家级海洋牧场示范区已达136个.国家级海洋牧场示范区建设规划的出台,为海洋牧场的快速发展创造了良好的条件,随之而来的是其生态安全监管与保障等众多问题的暴露.

　　虽然海洋牧场具有固碳除氮、净化水质、降低海域富营养化程度等良好的生态影响,但是目前多数海洋牧场建设的主要目的仍为提高具有高经济价值的海产品产量,一定程度上忽视了对海洋生态系统的修复与保护.部分海洋牧场在建设初期,由于缺少详细的本底调查,简单地照搬国内外海洋牧场建设模式,随意投放石块、水泥管等物体作为人工鱼礁,结果不仅投放的人工鱼礁不见踪迹,造成了资金的大量损失,更为严重的是加剧了海域生态环境的恶化,[10]与海洋生态文明建设要求相距甚远.

　　与此同时,海洋牧场建设在生态安全监管方面存在海洋牧场生态安全监管体系不完善、海洋牧场生态安全保障法律体系不健全、科技保障力量相对薄弱、政策执行效果评估及奖惩机制缺失、公众生态安全意识缺失等诸多问题.而造成上述问题的主要原因在于政府对海洋牧场生态安全监管方面的顶层设计缺位,尚未形成具有针对性地监管政策.[11]

　　因此,对海洋牧场生态安全监管者以及运营者来说,为其提供具有依据性、参考性的监管政策是亟待解决的重要问题.鉴于此,本文在借鉴国外海洋牧场生态安全监管经验的基础上,从我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计入手,具体阐释监管政策的目标以及政策设计的总体思路,并基于行政监管、经济监管、社会监管以及科技监管四个层面搭建相应的海洋牧场生态安全监管政策体系.

　　二、国外海洋牧场生态安全监管经验

　　海洋牧场作为一种新型渔业生产方式,在国外得到了广泛的关注和发展,并且取得了一系列成功的案例经验.在管理过程中,各国海洋牧场建设情况不同,海洋牧场生态环境所面临的主要问题也存在差异性,对海洋牧场生态安全监管所采取的战略、方针不尽相同,但仍有一些共性及各自成功的经验值得借鉴.本文在总结美国、日本、韩国三个国家在海洋牧场生态安全监管经验的基础上为我国海洋牧场生态安全监管政策的设计提供事实参考.

　　(一)创新海洋牧场生态安全监管体制对海洋牧场生态安全进行监管是一个持续的过程,应按整体方式对其生态环境中的自然因素以及社会环境中的诸多因素进行有效处理.韩国成立韩国水产资源中心,负责人工鱼礁、海洋牧场、海藻场的建设以及水产资源养护方面相关基础研究的管理工作,将原本分散各地的海洋牧场建设及管理工作集中到统一高效的管理机构,以专业研究团队推动韩国海洋牧场建设及其生态安全监管工作的科学开展[12].

　　美国设立国家海洋与大气管理局作为海洋牧场生态安全监管的行政管理机构,设立海岸警备队作为其执法管理机构,成立国家海洋委员会负责海洋牧场生态安全相关工作的协调以及监管政策的制定,各部门职责明确、分工合作,大大提升了美国海洋牧场生态安全监管效率.[13]综上,我国应建立健全海洋牧场生态安全监管体制,对所涉及的协调权、决策权以及执法权等行政权力进行明确划分,通过权力制衡对海洋牧场生态安全监管加以严格规范.

　　(二)建立健全海洋牧场生态安全法律法规、政策体系

　　健全的法律法规以及政策体系是海洋牧场生态安全监管工作有效执行的重要保障.日本为维护海洋牧场生态安全,在立法、制度完善、生态治理等方面进行不懈努力,相关法律法规,如«水质污染防治法»«海岸法»相继出台,并针对日本海洋牧场建设的重点海域———濑户内海特别制定«濑户内海环境保护特别措施法»,内容完备且详细的法律条例使日本的海洋牧场生态安全监管工作有法可依.

　　美国注重通过严格的立法与规划来保护海洋牧场生态环境,通过一系列的法律法规来约束和引导海洋牧场的资源开发与环境保护,同时,美国沿海各州在各自的法律体系中制定与海洋牧场生态安全监管相关的法规,为海洋牧场生态安全监管提供了重要依据.综上,为切实有效的解决我国海洋牧场生态安全问题,应制定相应的监管基本法,并结合配套的政策法规对海洋牧场生态安全监管予以明确规定.除此之外,还应加强对相关法律政策执行情况的监督与评价,以避免已有监管条文变成一纸空文.[14]

　　三、我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计

　　我国海洋牧场生态安全监管研究尚处于起步阶段,监管政策的制定缺乏总体目标和统一规划的指导.而且目前海洋牧场生态管理的相关工作侧重于从底层做起、常规做起,缺少宏观政策的统筹和指导.其次,海洋牧场生态安全的监管主体定位模糊,职责划分不清晰,各级利益主体之间的矛盾与冲突可能会阻碍监管工作的顺利进行.由此看来,海洋牧场生态安全监管是一项长期而复杂的工程,政策制定也需多方面综合考虑,包括政策制定与执行成本、时间空间的选择、可行性与可操作性等.

　　因此,我国海洋牧场生态安全监管政策的制定,需要结合我国海洋牧场生态安全监管现状,在考虑整体的制度和政策环境基础上,自上而下全盘规划、系统协调,加强对监管政策的顶层设计,促进海洋牧场生态安全监管政策的发展与完善.科学的顶层设计,是海洋牧场生态安全监管政策取得成效的基础和前提,有利于生态安全监管的有效落实和全面推进.[16]

　　四、海洋牧场生态安全监管的政策制定

　　在借鉴前文国外海洋牧场生态安全监管经验的基础上,根据我国海洋牧场生态安全监管政策的整体设计依据和思路,相关政策制定可具体围绕行政监管层面展开分析.

　　(一)行政监管政策

　　1、海洋牧场生态安全法律体系

　　建设现代化、国际化的海洋牧场需要完善的法律制度予以保障,考虑到我国海洋牧场的法律制度尚不完善,海洋牧场专项立法花费时间较长、成本大,短期时间难以实现的问题,可以完善我国现有的相关法律文件.将海洋牧场建设管理制度写进诸如«渔业法»等高位阶法律中,从项目立项、申请程序、审批办法、运营管理、产品质量控制、生态安全建设及监管等方面制定相应的规章制度,规范海洋牧场建设行为.特别地,将生态安全作为海洋牧场建设的重要环节列入相关法律法规中,为海洋牧场的健康发展营造良好的政策环境.

　　目前,我国沿海多省份已经出台了海洋牧场相关管理办法,虽在一定范围内丰富了我国海洋牧场法律制度建设,但仍有很多问题未能解决.因此,要鼓励并支持沿海各省份出台符合本省实际情况的地方性法规,加强当地对海洋牧场的规划建设与监督管理.同时,为了加强区域主体对海洋牧场生态安全的监管,支持各省份制定海洋牧场生态安全监测规范、评价办法、预警办法、决策机制、控制机制等法规文件,为海洋牧场的生态安全监管营造良好的法规制度环境.

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　　五、结论

　　作为修复与保护海洋生态环境的重要手段,海洋牧场建设已初见成效.然而由于顶层设计的缺位,在对海洋牧场生态安全进行监督管理的过程中存在监管体系不完善、法律体系不健全、公众生态安全意识淡薄等诸多问题,各类生态安全问题也随之暴露.鉴于此,本文在综观韩国、日本、美国三个国家海洋牧场生态安全监管成功经验的基础上,从我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计入手,明确海洋牧场生态安全监管的近期目标与远期目标,并从行政、经济、社会、科技等四个层面详述监管政策设计的总体思路.

　　在上述思路的指引下,基于行政监管、经济监管、社会监管以及科技监管四个视角搭建相应的海洋牧场生态安全监管政策体系,从而为海洋牧场生态安全监管者以及运营者的管理工作提供政策依据.科学的顶层设计、有效的监管政策,有利于海洋牧场生态安全监管工作的逐项落实和稳步推进.需要注意的是,本文仅基于理论层面对海洋牧场生态安全监管工作提供顶层设计以及政策制定的总体思路,各项政策的有效性需在后续的实践中加以验证,因此,对海洋牧场生态安全监管的政策评估以及如何保障各项监管政策的有效落实是未来进一步的研究方向.

　　参考文献:

　　[1]杜元伟,王素素.海洋牧场生态安全的决策模式与机理———基于WSR系统方法论[J].中国渔业经济,2020,38(2):109G118.

　　[2]胡恒,岳奇,丁宁,等.我国海洋牧场用海管理对策研究[J/OL].中国国土资源经济:1G9[2021G02G15].https://doi.org/10.19676/j.cnki.1672G6995.000525.

　　[3]张樨樨,刘鹏.中国海洋牧场生态系统优化的政策仿真与模拟[J].中国人口

　　[4]刘辉,奉杰,赵建民.海洋牧场生态系统监测评估研究进展与展望[J].科技促进发展,2020,16(2):213G218.

　　[5]曾呈奎.海洋农牧化大有可为[J].科技进步与对策,1985,(2):9G10.

　　[6]曾呈奎,毛汉礼.海洋学的发展、现状和展望[J].科学通报,1965,(10):876G883.

　　[7]QinM,YueC,DuY.EvolutionofChina'smarineranchingpolicybasedontheperspectiveofpolicytools[J].MarinePolicy,2020,117:103941.

　　作者：杜元伟单玉坤