中国转基因农产品法律监管研究

　　摘 要 经济的可持续发展需要资源保障，不可再生资源枯竭，资源开发利用不合理，浪费严重等造成的资源短缺已是全球面临的棘手问题。利用科技发展解决进步障碍，民以农为本的中国，转基因农产品能够确保中国粮食需求量供应。转基因农产品具有提高产量、节约成本、缓解粮食短缺的优点，转基因农产品风险虽未得到完全解决，科技迅猛发展时代带来农业繁荣，转基因农产品成为农业经济化发展支柱已是大势所趋。本文概括了中国转基因农产品法律监管，对照中国以往转基因农产品安全问题出现的纰漏，并对其中存在的法律体系不完善、管理体制相互矛盾、惩罚赔偿规定不够严谨等问题进行分析，相对中国现行法律法规存在的漏洞，国外法律监管的发展进行择善而从，对中国转基因农产品法律法规提出相关的发展对策，以期对中国转基因农产品法律监管发展提供有益参考。

　　关键词 转基因, 农产品, 安全, 法律监管, 问题, 对策

　　1引言

　　随着科学研究对转基因技术的不断认可，转基因技术的应用已经涉及到医药、工业、农业、环保、能源和新材料等多个领域，在农业上，转基因技术对于作物定向改良已经成为一种有效的育种技术。转基因农产品的商业化种植，随之而来的是诸多食品安全、创新领域、市场体系及社会风险等各方面的问题，大多数转基因农作物普及带来生活便利的同时，面临着相对性的危害和法律问题的漏洞(梁青青, 2011)。“现代遗传学之父”孟德尔、美国科学家沃森和克里克等人，在转基因农产品起步时期做出了巨大贡献，新名词的提出和基础理论的发现，使得转基因农产品在接下来的几十年间得到了迅速发展。科学技术发达国家开始重点研究转基因农产品，中国正处于新中国成立初期，经历长期战争的影响，中国在军事上、经济上、国际地位上都面临着很多困难和挑战，科学技术的发展需要社会各界资源支撑，当时的中国显然还达不到相应水平。

　　随着中国大批海外学子回国，国家科学技术委员会成立，中国政府提出“四个现代化”期间，中国的科技事业发展如日中天，转基因技术也在此基础上提到稳步提升(刘春, 2019)。中国的转基因技术利用在农作物中较早，但一直到本世纪初期才进入创新阶段，中国培育出的转基因水稻有着米质优良产量大的优点，由于相关法律的缺陷一直未得到商业化种植。人民群众素质教育不断提升，对转基因农产品的认识呈现出理性对待的特点，国外的转基因农产品不断进入中国市场，挤压着中国本土农产品销售渠道，为避免本土转基因农产品不胜进口转基因农产品，常备不懈的法律力量是国家转基因农作物安全的保障(王珏, 2019)。

　　转基因农产品法律监管的完善，可以传播人们对转基因农产品的科学认识，充实群众对农产品品质提高的精神要求，减少转基因农产品市场的不法行为，保护中国转基因农产品科研成果，具有造福社会的现实意义(贾元, 2019)。国家层面上，加强转基因农产品法律法规的规范性和严谨性，企业层面上，将转基因农产品的社会效益放在经济效益之前，个人层面上，理性对待转基因农作物的利弊，不信谣不传谣，正确学习专业知识。本文通过对中国现有转基因农产品法律法规概括，分析中国基本国情下，现有法律法规存在的问题，借鉴发达国家对于转基因农产品法律法规经验，对中国转基因农产品法律体系发展提出建设性意见，转基因农产品快速发展是中国成为农业强国的前提保障。

　　中国现有转基因农产品法律法规中国一方面是农业大国，农业发展可以追溯到农耕文明，农耕地在全球农业大国中位居第四，另一方面中国作为人口大国，在世界人口排名中位居前列，人均土地不到一公顷在世界排到一百名之后，为数不多的可耕用土地存在着污染严重、利用效率低、具有较大开垦难度及农用地违建住宅等多方面的问题。随着中国社会的不断发展，“耕者有其田”的时代日渐衰落，人口老龄化严重劳动力减少，人民对生活品质的改善生活水平不断提高，导致群众生活水平提高和不平衡不充分的农耕地之间的存在着巨大矛盾。中国政府在 2000 年审核通过的《种子法》和《渔业法》分别提出“转基因植物品种”和“转基因水产苗种”的概念，2002 年中国农业部出台的《农业法》也提出“农业转基因生物”的概念，法律的初步提出往往只是笼统的，片面的进行转基因农产品的基础要求和标注(陈晓霞, 2017)。

　　随着日益普遍的转基因技术，大规模的商业化种植，转基因项目不断获得使用审批，世界各国的转基因农产品种植面积不断增加，中国的转基因农产品种植面积仍有非常大的扩充空间。2001 年中国政府审批通过了《农业转基因生物安全管理条例》，其中对“转基因农产品”和“直接加工品”的概念得到首次提出，经过实践在原有基础上进行两次修订，明确提出农业转基因生物种类、农业转基因生物安全监督、分级管理安全评价、实验要求等相关条例，《农业转基因生物安全管理条例》的出台，对中国在转基因农产品领域带来一定的约束力，且具指导意义。

　　随后，2002 年中国政府审批通过《农业转基因生物安全评定管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》，三个规章制度的出台标志着国家对于转基因农产品法律体系的重视程度进一步加深，在制度中提出多个细致化条例，对于转基因食品与农业转基因生物相似的概念进行确切的认定，对于“直接加工品”的影响进行刨析，对于旧法废止出台新法的同时，也对相关转基因概念进行重新定义(张婷婷, 2015)。

　　管理办法更是细致到从各个环节要求安全证书的审核和批准到生产管理、加工管理、经营管理、标识管理、外资及进出口管理，结合《农业转基因生物安全管理条例》与三个规章制度以及其他相关规定，经过几十年不断的完善成熟，中国的法律体系关于转基因农产品安全重视程度不断提高，并且依据中国特色社会主义道路发展得到建立。同时转基因农产品技术在迅猛发展，中国在从发展中国家走向发达国家的奋斗途中，现有法规体系已不够完善不能达到日渐强大的中国，不能满足现阶段的中国特色社会主义对转基因农产品的发展要求。

　　3中国转基因农产品法律监管问题分析

　　3.1 转基因农产品法律体系不完善中国针对转基因农产品出台了较多的条例、办法、规定，但是由全国人民代表大会常务委员会颁布并生效的法律只有《农产品质量安全法》，其中条例、办法、规定均存在重复度高、相互矛盾和冲突的问题，并且在规定中不能做到面面俱到，存在着社会性风险问题，在力度与实行力上都与法律存在差距。

　　结合以上仔细翻阅相关规定不难发现，《农业转基因生物安全管理条例》与《农业转基因生物标签的标识》存在着标记转基因产品方面的重复规定问题，同时《农业转基因生物安全标识管理办法》要求转基因生物应具有醒目标识，而《农业转基因生物标签的标识》则用具体数学单位对转基因生物标识进行要求。中国在进行转基因农产品的科研中，法律体系的不完善不仅很难做到权威性，对于转基因农产品的发展也很难起到绝对的保护作用(刘孝营和吕国伟, 2019)。中国在积极发展转基因农产品的同时，世界各国的科学研究也在争先恐后的进行，保护中国农产品科研成果是中国农业发展的基础，提升立法体系的完整对当前中国经济发展起着至关重要的作用。

　　3.2 转基因农产品管理体制存在漏洞法律问题往往会引发社会各方面问题的出现，就像数学中函数问题常用的名词“不准确性”，转基因农产品的管理体制政府部门也时常存在着不准确性的决策(李腊生, 2002)。这种不准确性存在于政府的管理部门，负责转基因农产品的科研部门，以及消费者和中间存在竞争的销售部门，不准确性的决策通过逐层递进，问题通过各个环节逐渐暴漏，而一系列的问题最终全权由最底层的消费者买单，面临的民意挑战将转基因农产品推向舆论的风口浪尖。

　　在现有的转基因农作物法律法规中，《农业转基因生物安全管理条例》与《中华人民共和国食品卫生法》存在着监督管理机关之间工作不协调的问题，监督管理一旦不完善，市场中便可能出现恶意竞争，垄断竞争，造成经济市场的紊乱，对于整个社会的和谐发展有害无益(乔娇娇,2018)。梳理中国对于转基因农产品的规定不难看出，转基因农产品在中国社会主义发展阶段中占据农业发展组成部门举足轻重的地位，相对美国、澳大利亚和加拿大等粮食大国，中国的转基因农产品处于相对落后的局面，对于人口大国必然存在着供不应求的市场问题。从农业、科研、生产、运输、安全的一系列组成中，中国农业部、科技机构、生产厂家、监管机制及各个部门的管理过程都存在着重复管理和监督制约不透明的问题。

　　3.3 转基因农产品惩罚赔偿规定不健全申请专利在现代社会发展中，是文化发展和科研成果的保护机制，针对转基因农产品而言，申请专利需要通过专业检测机构的技术鉴定，检测机构是否达到国家标准，技术鉴定结果是否存在误差，最终审批的权威性也需要相关部门的审核，其各项工作在中国《农业转基因生物安全管理条例》的相关处罚中便显得震慑力不够，没有明确规定具体环节对应的相关管理部门。

　　在现实生活中，消费者、生产者和销售者在转基因农产品的销售买卖过程中出现问题，也无明确的法律规定问题的严重程度是否需要惩罚赔偿等措施，以往的规章制度也只存在于行政惩罚，涉及到经济赔偿的数额相对科研所花费的数额也显得赔偿力度不够。中国经济以达到小康水平的大格局下，《条例》与《办法》《指南》以及配套的相关规章制度明显可操作性还存在这巨大的提升空间(包红玉, 2013)。同时中国群众对转基因农产品需求量日益增大，进口转基因农产品是提升供应量的可采取措施，但相关法规对于进口转基因农产品专利、引进人员、管理部门、安全检查等方面的相对惩罚措施寥寥无几，在中国缺乏相关的技术鉴定和惩罚规定不健全的情况下，很容易造成非法之人的恻隐之心，这不仅使中国在农业上的竞争不占优势，对于中国新“三步走”战略，把中国建成社会主义现代化农业强国也成为一块绊脚石。

　　参考发达国家转基因农产品法律监管转基因技术是将某一项基因通过 DNA 分离、DNA 重组和转化得到目的基因，将其移植到受体细胞或生物中，使其得到稳定的可遗传性人们所需的遗传改变。转基因技术的快速发展，使得转基因农产品技术在世界范围内快速普及。在美国、德国、丹麦、日本和以色列五大农业强国转基因农产品已经成为应用率较高的农作物，在农业经济发展中的总体比例也逐年递增，而中国转基因技术的相对落后是中国一直处于农业大国的位置，而非农业强国(彭永刚等, 2013)。

　　通过科学研究与实际操作发现，对比传统的农产品，转基因农产品具有抗旱耐盐碱、质量产量得到提高、农业成本得到降低、减轻外界危害等益处，在一定程度上改善着农业用地的生态环境，这无疑增加了大多数农民种植农作物的收入，也对国家经济增长提供了有利条件，转基因技术的逐渐成熟使越来越多的国家更青睐于转基因生物技术的应用。转基因农产品众多优势展现在大众视野中，是否存在弊端的话题相继而来，在转基因农作物知识并未普及的情况下，消费者对新生事物往往会产生更多顾虑，一旦有风险信息散布，舆论会将风险夸大化(倪佩和夏明, 2016)。

　　美国作为第一个研究出转基因植物的国家，很早便对转基因农产品的管理和立法做出了相关规定，1976 年制定了《重组 DNA 分子研究准则》对科研技术提供了政治保障，随后又在 1986 年颁布了《生物技术管理协调大纲》，更加明确的对转基因农产品的研发和管理提供了一定的规章制度，美国最终对转基因农产品标识问题并不严格，但这并不影响美国成为转基因食品成功得到批准并上市最多的国家，1999 年美国政府关于强制标识在多地举办听证会，2002 年美国对转基因农产品的安全问题在已有条例的基础上进行修改，法律法规上的发展必然有其可鉴之处(南海燕, 2015)。

　　在环球报中德国的转基因技术立法先行被刊登首页，德国政府分别在 1989 年制定了《胚胎保护法》，1990 年出台了《基因技术规制法》，2002 年起草通过了《胚胎干细胞保护法》，并在随后的二十多年间对于相关法律规定进行修改和调整。由于德国政府在欧盟与其邻国保持着密切而友好的关系中发挥了重要作用，德国的社会观念使得德国关于转基因技术的法律也将“人类的伦理价值、生命和健康”作为法律的根本要求和价值体现。

　　二战后，日本出于对强国军事力量的崇畏，在转基因技术起步之初日本保持着与欧盟同等态度，这与日本在转基因农产品研究初期保守发展密不可分。但日本对于法律方面的颁布一直走在前列，1979 年颁布了“重组 DNA 生物实验指南”，1986 年颁布了《重组 DNA 工作准则》，1987 年颁布了《重组 DNA 实验准则》，准则的颁布对日本转基因农产品研发和安全性问题提供了初步要求。自 1996 年转基因农产品开始种植，日本的第一个转基因农产品进口，日本土地面积稀有转基因农产品大多依靠进口获取，加贴标签问题也在 1998 年得到日本政府制定的相关规定，2001 年日本颁布《转基因食品检验法》，日本政府采取的一系列法律措施，推动了日本转基因农产品发展脚步，也为转基因农产品加强了成果保障(徐瑾, 2017)。

　　5中国转基因农产品法律监管对策

　　5.1 提高转基因农产品多重保障转基因农产品市场在全球范围内呈增长趋势的情况下，中国转基因农产品存在种植面积小，种植种类少的问题，因此中国转基因农产品的发展存在巨大空间。培养农业创新发展新青年，减少水资源浪费和污染，有效的改善农耕地环境，加强政府对农耕地保护意识宣传，提高农户农田法律保护依据，鼓励转基因农产品的科学研究，为转基因农产品提供了强有力的基础保障。围绕转基因农产品存在的安全问题，严格把控转基因农产品的层层关卡，建立国家级别转基因农产品权威检测部门，规章制度明确化，市场竞争透明化，提前评估有可能存在的风险问题，并以具体化法律手段采取措施。从科研、生产、版权、销售筛选，严格把控转基因农产品在具体流程中的安全问题，为转基因农产品供应链条提供强有力的安全保障。

　　5.2 完善转基因农产品立法管理中国在转基因农产品法律意识仍有漏洞，相比较国外法律法规仍有改善空间，制定相应的法律法规可以避免规定重复化和权限不明确化，使中国转基因农产品有法可循。首先针对转基因农产品安全性应根据科研技术和存在风险借鉴国外经验，建立中国有适当标准符合中国战略发展的法律法规，其次针对标识等重复性相互矛盾性规定依据中国现状进行统一标准，针对漏洞问题查其深入问题，将实践中亦出现问题可利用法律手段抑制在萌芽中。在实际生活中，所有的法律法规审批程序应做到大众化透明化，转基因农产品的最终消费者只有在具有知情权的情况下，才能利用相关规定保护自己的合法权益，减少违法行为发生从根源上解决问题。在中国转基因农产品不断进入到群众生活、商业化发展迅猛的形势下，立法管理的必要性对中国农业大国向农业强国发展具有重要意义。

　　5.3 推动转基因农产品市场竞争力中国转基因农产品主要已上市公司仍屈指可数，获批准转基因农产品种类较少，单靠中国政府大力支持，不能使中国转基因农产品在国际市场中达到迅猛发展阶段。近年来中国引进了转基因甜菜、油菜、棉花、大豆、玉米等五种转基因农产品，自主研发并获得审批的转基因农产品仅棉花和番木瓜两种，这为中国转基因农产品自主性研发提供了巨大空间。经济全球化的形势下，中国人民消费潜力已经得到铁的证实，中国消费市场的世界地位不容小觑，人民生活水平提高为转基因农产品提供了进步市场。转基因农产品市场化已成为大势所趋，建立中国特色转基因农产品体系，打造中国国情转基因农产品产业生态圈，构建以转基因农产品为农业主干力量的命运共同体，将中国转基因农产品作为国际合作新机遇全面的推向世界市场。

　　总结

　　中国的发展经历过“落后就要挨打”的时代，当下经济全球化的时代，转基因农产品作为农业发展的重要基础，是农业经济全球化的命脉。本文通过刨析中国现有转基因农产品法律法规，阐明以往经验中存在的问题在法律角度针对生产者、管理者、消费者进行论述，发现存在法律体系重复度高，管理制度相互矛盾，惩罚赔偿规定不够严谨等问题，参考国外转基因法律规章制度发展历程，取其精华对中国法律法规的进展提出中肯建议。在技术日益更新的全媒体时代，中国作为人口大国，转基因农产品是中国粮食大规模供给的巨大物质支柱，中国作为农业大国，转基因农产品的安全保障和法律保障已成为发展的必然趋势，抓住转基因农产品发展机遇，建立中国特色社会主义转基因农产品法律体系，使中国农业作为支柱产业为中国经济在世界经济发挥其贸易大国的影响力。

　　参考文献：

　　Bao H.Y., 2013, A brief discussion on the legal regulation of genetically modified foods, Beifang Jingji (Northern Economy), (20): 35-36.

　　(包红玉, 2013, 浅谈转基因食品的法律规制, 北方经济, (20): 35-36.)Chen X.X., 2017, Countermeasures and suggestions for the supervision and management of agricultural seed quality under the newsituation, Xiangcun Keji (Rural technology), (27): 24-25.

　　(陈晓霞, 2017, 新形势下农业种子质量监督管理工作的对策建议,乡村科技, (27): 24-25.)Jia Y.,2019, Research on the legal regulation of the protection of gene rights and the application of gene technology, Journal of NorthMinzu University(Philosophy and Social Science) , (02): 144-150.

　　(贾元, 2019, 基因权利保护和基因技术应用行为的法律规制研究, 北方民族大学学报, (02): 144-150.)Li L.S., 2002, Economic considerations for uncertain decision making, Jingji Kexue (Economic Sciences), 2002(01): 109-115.

　　(李腊生, 2002, 不确定性决策的经济学思考, 经济科学, (01): 109-115.)

　　作者：景凌凌*柳州职业技术学院, 柳州, 545005