“合村并组”的政治逻辑与治理困境

　　摘要:基于国家与社会关系的视角和分析框架，考察了我国近20年来村落变迁的动力学。研究发现，近20年来，我国村落终结的主要力量并非城市化，而是行政主导下的合村并组。从行政体制与村落社会关系的角度来看，合村并组不仅是一个自上而下的政治-行政过程，而且也会引起村落社会自下而上的应激性反应，兼具政治和治理的多重逻辑。合村并组的政治逻辑是导致该项工作迅猛开展的第一推动力，然而，在此过程中，其治理逻辑却被严重忽视了。研究认为，政治逻辑无疑是重要的，但治理逻辑也同样需要受到重视和尊重。合村并组需要在多重逻辑间寻得某种平衡和良性互动。

　　关键词:村落变迁;合村并组;政治逻辑;治理困境

　　一、导言:追问大转型中的村落命运

　　在我国从传统向现代转型的过程中，散落在全国各地的村落将何去何从?对此，改革开放以来的实践告诉我们:如果以1985年人民公社体制被废除，乡政权开始建立，乡以下开始成立建制村的时间开始算起的话，我国村落的总数从当时的94.1万个变成了2017年的55.4万个，32年内减少了38.7万个。而如果单看1998年，也就是我国的《村民委员会组织法》正式颁布的时间以来的变化的话，全国累计约有35万个村落是在这一年之后消失的，其速度之快，令人震惊。1997年，我国行政村的总数有90.6万个，20年内净减少了35.2万个。

　　折算下来，平均每年消失1.76万个，平均每天消失48个，平均每小时消失2个。李培林在他的那本《村落的终结》的著作中曾不无感慨地写到，“仅2001年这一年，中国那些延续了数千年的村落，就比2000年减少了25458个，平均每天减少约70个。它们悄悄地逝去，没有挽歌、没有诔文、没有祭礼，甚至没有告别和送别，有的只是在它们的废墟上新建的文明的奠基、落成仪式和伴随的欢呼。人们似乎忘却或忽略了，在故去的老人和新生的婴儿之间存在的继替关系，以及后者的血脉和身躯里依旧流淌和生存着的祖辈的血液和基因”[1]1。

　　遗憾的是，他的这些感慨还来不及咀嚼和反思，便又有更多的村落消失了。当然，在一个社会急剧变迁或快速转型的大时代里，传统村落的消失并非我国独有，全世界有不少的国家在现代化的过程中都或多或少地出现了这样一种现象。甚至可以说，连这种因为传统村落的快速消失所造成的人的错综复杂的感情也都并非为我国所独有。

　　然而，正如孟德拉斯在他的那本《农民的终结》的著作中提到的“10-20亿农民站在工业文明的人口处，这就是20世纪下半叶当今之世界向社会科学提出的主要问题”[2]一样，我国近20年来如此巨量的村落快速消失的现象也向我国的社会科学提出了很多值得研究的重要议题。在我国改革开放初期近百万的村落中，是哪些村落消失了?为什么是这些村落消失，而不是其他的一些村落消失?这些村落为何会在如此短的时间里消失?

　　主要是什么力量在背后推动着这些村落的快速消失?这些村落在消失的过程中经历了什么?是一种怎样的表情和姿态?村落的消失给那些原本生活在其中的人以及与之相关的各个方面都发生了一些什么样的变化?本文试图就以上问题做出初步的回答。归结起来，即是要探究我国的村落何以会如此快速地、大规模地消失的核心动力、运作逻辑和“政治-社会”后果等相关议题。

　　二、村落消失的核心动力:合村并组

　　(一)从边界的角度看村落

　　明确村落的实质内涵是分析村落消失现象的重要前提。费孝通曾指出:村落“是一个社区，其特征是，农户聚集在一个紧凑的居住区内，与其他相似的单位隔开相当的距离……它是一个由各种形式的社会活动组成的群体，具有特定的名称，而且是一个为人们所公认的事实上的社会单位”[3]。显然，边界构成了村落作为一个社会单位的基本形式要件。村落的边界具有多元性。贺雪峰基于对中西部农村的调研，将村落的边界分为了自然边界、社会边界和文化边界三个内容;并认为，当一个村落同时具有这三种边界时便构成了一个完整的共同体[4]。

　　李培林基于在广东羊城村的调研，在自然边界、社会边界和文化边界的基础之上增加了行政边界和经济边界，从而丰富了村落作为一个完整共同体的内涵[1]36。折晓叶指出，在传统时代，村落多元边界的重叠导致了村落边界的多元性处在一种隐蔽的状态，随着工业化和城市化的快速发展，村落多元边界的重叠被打破了，村落边界的多元性亦随之呈现出来[5]。

　　显然，以上研究启发我们从村庄边界分化的角度探究村落变迁乃至消失的现象和机制。李培林对羊城村的研究发现，当地村落边界开放存在着一个从经济边界的开放开始，经历了自然边界、行政边界、文化边界的依此开放，最终发生社会边界开放的过程。尽管他很谦虚地指出他不敢说这种“从经济边界到社会边界的开放次序，就一定是普遍的次序”，但是，从目前的主流观点来看，这个次序已经被认为是“‘基本的”次序和‘自然的’次序”[1]40。

　　当然，作者也强调，这个观点是在排除了行政边界和地域边界变动的情况下做出的。众所周知，地域边界的变动来源于自然的不可抗力，而行政边界的变动则来自于被称为大政国基的行政区划，其背后是以国家能力作为后盾的，确实是两个非常特殊的影响因素。但也正是这两个非常特殊的影响因素(变量)，构成了与主流所不同的另一种村落变迁的模型。

　　不容忽视的是，在中西部、尤其是某些地质灾害高发或农业生产条件相对恶劣的地区，地域边界的变化并不罕见;继而，因为地域边界的变动所导致的村庄其他类型边界的改变也确实存在。更重要的是，行政边界的变动与村落变迁的关系是后一种村落变迁模型的核心变量。对于村落来说，行政力量其实从来(至少自清代以来[6])都不仅仅是一个单纯的外生变量，村落行政边界以及更高层级行政区划的调整历来都是影响村庄其他类型边界的重要因素[7]。

　　(二)村落变迁的两种模式

　　综上所述，根据边界开放次序的不同，可以将村庄变迁分为诱致性和强制性两种类型。在把社会边界和文化边界作为村落的核心边界的基础之上，主流的诱致性村落变迁模式强调经济因素的主导性作用，而非主流的强制性村落变迁模式则强调权力因素的主导性作用。那么，我国的村落变迁主要是体现了诱致性的还是强制性的模式呢?通常的观点认为，我国村落变迁的模式在改革开放前后发生了一个显著的翻转。在改革开放以前，也即是在人民公社体制下，自上而下的行政权力比较彻底地渗透进了乡村社会之中，由此形成了一种“全控型治理”[8]，此时的村落变迁主要由政府主导的，具有明显的强制性，农民缺乏自主权[9]。

　　而在改革开放以后，由于行政力量开始从乡村社会中后撤，此时的村落变迁主要是自发的，准确地说，即是由于工业化和城市化的不断推进，村落发生了类似于李培林在羊城村发现的、并被视为新时期主流的村落变迁模式:从经济边界到社会边界依次开放。显而易见的是，这种村落变迁的模式对村落本身所在的区位具有非常苛刻的要求:村落必须在城市或工业区的周边，或者说在其向外平面扩展的范围内，唯有如此，它们才有可能受其经济上的辐射、带动和影响，发生经济边界的自然开放，甚至在工业化和城市化的扩张过程中被纳入其中。从我国的村落变迁的具体实践过程来看，诱致性的自发模式和行政性的强制模式同时存在。

　　一般而言，村落的消失主要有以下两种途径:其中一种是“农转非”，即由于城市化扩张，位于城市周边的农村被纳入到了城市版图之内，城郊农村地区的土地被征收、房屋被拆迁，既有的行政村(村民小组)建制随之被转为城市居委会(居民小组)建制，村落也随之消失，融入城市之中。另一种是“合村并组”，即将较多的村落在行政组织层面或(和)空间层面合并为较少的村落，从而导致部分村落的消失。

　　值得一提的是，合村并组又可以分为两种主要类型:其中一种是仅仅在行政组织上的兼并，不涉及农民搬迁，也即村委会(或村民小组)合并;另一种则不仅行政兼并，而且还涉及农民搬迁，也即村庄合并。狭义上的合村并组主要指的是村落行政建制的合并。由于没有触及到农民搬迁等复杂问题，故而在行政合并的过程中，村落的消失主要表现为行政建制数的减少，农民生活的村庄实际上并未消失。而村庄合并则不仅是行政建制数的减少，同时也是村庄的消失，即不再是农村居民点。通常来说，合村并组主要是由政府主导，而政府这样做的目的往往是很复杂的，不同时期有不同的侧重，比如减轻农民负担、节约行政成本、提高投资效益、获得建设用地指标等。

　　从边界的视角来看，以上两种模式都意味着村落行政边界的破裂。不同之处在于村庄社会边界的破损程度。其中，“农转非”的模式是把原来的农村空间彻底变成了城市空间，因此，这种模式不仅破坏了村落既有的社会边界，而且这种破坏的程度是很彻底的。当然，我们在现实中也发现不少村落“拒绝”彻底融入城市，拒绝的主要方式是在政府实施征地拆迁的过程中，与当地政府就土地非农增值收益的分配问题进行利益博弈，最终它们在留地安置等相关政策的培育下，逐渐形成了零星点缀在城市版图中的城中村。李培林的羊城村正是这样一些城中村。从发生学的角度来看，城中村经济边界的开放并不是突然出现的，也不是无缘无故的。

　　而在合村并组的两种模式中，行政建制的合并模式仅仅是在行政组织架构上进行的调整，因而对于村落社会边界的影响最小。这种模式主要影响的是新行政组织的性质，触及到了国家与农民的关系，而村民之间的关系则几乎不受影响。而那种由农民搬迁集中居住的模式，则触及到了对村落既有的社会边界的调整，经常表现为大村或大型农村社区等。

　　(三)合村并组与村落消失

　　尽管我国独特的城市化道路所展现出来的惊人速度和良好质量已经创造了世界奇迹[10]，然而，民政部的数据却显示:“农转非”并非我国近20年内村落急剧减少的主要原因。以我国城市居委会2017年有10.6万个作为参照，它比1989年的9.4万个仅仅多了1.2万个;而即使与在此期间城市居委会最少的时候，即2003年的7.7万个相比，也仅仅多了2.9万个。

　　而如果与1997年我国城市居委会有11.7万个的数据相比的话，我国城市居委会在行政村急剧减少(约35万个)的近20年内，总体上处于一种“不增反减”的状态。城市居民小组的情况也与此类似:我国城市居民小组从1997年的108.3万个增加到了2017年的137.1万个，20年内增加了近20万个，与村民小组同期约100万个的减少规模并不在一个数量级上。

　　由此可见，在新世纪以来近20年的时间里，我国村落急剧消失的主要模式并不是主流认为的因为工业化和城市化扩张所导致的诱致性变迁模式，而是主要由行政主导的强制性变迁模式。值得一提的是，这种主要由基层政府主导和组织实施的强制性地“合村并组”运动已经在全国各地一轮又一轮地上演，并且至今仍然在轰轰烈烈地上演过程中。

　　比如，在2007—2010年，山东诸城市将其辖区内的所有建制村(共1249个)全部撤销，合并为208个农村社区，成为全国首个撤销了全部建制村的城市[11]。山东德州市提出将辖区内8319个行政村合并为3339个社区;而该市下辖的平原县提前完成任务，将全县876个行政村合并成了180个农村社区[12]。山东惠民县近期也将全县1118个行政村整建制调整合并为109个农村社区[13]。

　　山东省的模式基本上是采取让农民搬迁、集中居住甚至“上楼”的模式，不仅打破了既有的行政边界，而且也打破了村庄社会边界，甚至是农民私有层面的家庭边界。这种模式的出现肇始于国家有关部门出台的“城乡建设用地增减挂钩”政策，即将城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。这一政策促使了包括山东、四川、浙江、江苏等建设用地指标名义需求量超出计划用地指标的省份用“迁村”的方式“腾地”(指标)[14]。

　　三、合村并组的政治逻辑与运作机制

　　村落的快速消失引起了部分人文学者的高度警觉和密切关注。其中，冯骥才从保护中国传统村落就是保护中华文明的角度和高度，做出了颇具影响力的呼吁和实质性的努力[17]。然而，可能也正是因为这样的角度和高度，使得他把更多的注意力放在了少数颇具特色的村落上，而对于那些目前仍有农民生活于其中、但却普通得不能再普通的一般村落则较少提及。

　　但是，近20年来快速消失的村落并不是那些特色村落，恰恰都是这些非常普通的村落。由于我国村落的消失是行政力量主导的，行政力量对于特色村落往往有天然的亲和性，打造特色村落甚至是政府消灭普通村落的经常性理由。故而，问题的关键并不在于文化层面，而在于政治社会层面。那么，到底是什么力量促使了全国各地的基层政府如此不约而同而又不遗余力地推动合村并组以消灭普通村落呢?合村并组背后的逻辑是什么?具体是如何运作的?以及合村并组产生了什么样的政治社会后果?接下来的两节将主要讨论这些问题。

　　四、合村并组的治理逻辑与现实困境

　　在湖南省撤并了全省近一半的行政村以后，该省民政厅党组成员、副厅长李劲夫表示:“农村并村后，建制村人口增多、地域增大，传统的乡村社会从熟人、半熟人社会向半熟人、生人社会转变，政府公共服务半径扩大，农村社会治理基础发生变化，农村社会治理精细化要求面临挑战和机遇”[29]。这也就意味着，在政治逻辑之外，合村并组还有一套治理逻辑。政治逻辑主要关注国家与农民关系，强调农民对于国家政权的合法性认同;而治理逻辑则主要关注基层干部与农民、农民与农民关系，强调农民需求的有效表达和政府的回应等等。

　　五、小结与讨论:村落变迁的动力学

　　本文基于国家与社会关系的分析框架，考察了近20年来我国村落变迁的动力学问题。显然，在经济快速发展和社会急剧变迁的时代背景下，我国村落的遭遇和命运，是摆在我国的社会科学研究者面前的一个重大而又紧迫的问题。学术界既有的研究主要关注的是因城市快速扩张所引起的村落从经济边界到社会边界依次开放并最终融入城市的“村落终结”分析模式。然而，本文的研究却发现，导致我国近20年来村落终结的主要力量并非城市化，而是行政主导下的合村并组运动。

　　在此基础上，我们关于我国村落变迁动力机制的探讨，也随即从原来的市场经济与村落社会的关系问题，转变成了行政体制与村落社会的关系问题。从行政体制与村落社会关系的角度来看，合村并组不仅是一个行政过程，而且也是一个社会过程，它是政府等现代性力量有计划地推动农村社会变迁的过程，属于“有计划的社会变迁”。有计划的社会变迁是费孝通在《乡土中国》一书中最先提出来的。遗憾的是，一直以来，学术界更多地关注了这本著作中关于“中国社会基层”所具有的“乡土性”的精彩论述，却忽略了与之相对的“从这基层上曾长出一层比较上和乡土基层不完全相同的社会，而且在近百年来更在东西方接触边缘上发生了一种很特殊的社会”[38]。

　　其实，后者在费孝通开始讨论乡土社会中的“社会变迁”之时已逐渐浮出了水面。按照他的看法，乡土社会的变迁是很缓慢的，基本上是被吸收在了社会继替的过程之中，表现出了“安定”的总体特征。综合本文的观点来说，政治逻辑无疑是重要的，但治理逻辑也同样需要受到重视和尊重。合村并组需要在这两套逻辑间寻得某种程度的平衡和良性互动。

　　值得一提的是，如果政治逻辑不尊重治理逻辑，或者说，如果政治逻辑压倒了治理逻辑，从而导致治理陷入困境，那么治理逻辑往往会以治理危机为“武器”，反过来削弱政治逻辑。也就是说，如果合村并组的政治逻辑长期脱离其治理逻辑的话，那么尽管国家在账面上向农村地区投入越来越多的财政资源，然而在具体的制度实践和政策执行层面，这些公共资源并未能够有效地转化成治理资源，从而改善农村地区的治理状况，满足农民生产生活中的基本需要，维系农村的基本秩序，甚至还起到了相反的作用，那么，政治逻辑也将因为治理基础的丧失而面临严峻的危机。

　　参考文献:

　　[1]李培林.村落的终结:羊城村的故事[M].北京:商务印书馆，2004:1.

　　[2]孟德拉斯.农民的终结[M].李培林，译.北京:中国社会科学出版社，1991:1.

　　[3]费孝通.江村经济[M].呼和浩特:内蒙古人民出版社，2010:17.

　　[4]贺雪峰.村庄的生活[J].开放时代，2002(2).

　　[5]折晓叶.村庄边界的多元化:经济边界开放与社会边界封闭的冲突与共生[J].中国社会科学，1996(3).

　　[6]胡恒.皇权不下县?———清代县辖政区与基层社会治理[M].北京:北京师范大学出版社，2015:5-8.

　　[7]周振鹤.中国历代行政区划的变迁[M].北京:中国国际广播出版社，2010:56-66.

　　相关刊物推荐：《广西社会科学》(月刊)曾用刊名：广西社联通讯;社会科学探索，1985年创刊，是综合性人文、社会科学类中文核心期刊，坚持为社会主义服务的方向，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，贯彻“百花齐放、百家争鸣”和“古为今用、洋为中用”的方针，坚持实事求是、理论与实际相结合的严谨学风，传播先进的科学文化知识，弘扬民族优秀科学文化，促进国际科学文化交流，探索防灾科技教育、教学及管理诸方面的规律，活跃教学与科研的学术风气，为教学与科研服务。