化解冲突的网络渠道：研究回顾与未来展望

　　摘要：随着信息技术的不断发展及网络的迅速普及，网络渠道成为化解冲突的重要方式。近十年来，学术界对网络渠道与传统渠道的比较、网络渠道的功能及限度、各地在网络渠道建设方面的做法和成效、网路渠道的优势和创新意义等方面积累了比较丰富的研究。同时，存在着研究落后于实践、重传统渠道轻网络渠道、重信访渠道轻其他渠道、重冲突表达轻冲突化解、浅层实证描述多基础理论研究少等缺陷，应当进一步加强技术与政治的交叉研究、促进冲突表达与冲突化解的平衡、强化网络渠道对政治类诉求的吸纳研究，并以前瞻性思维扩展对相关信息的大数据分析。

　　关键词：互联网治理;冲突化解;网络渠道;网上信访;冲突治理

　　进入21世纪后，“维稳”压力较大是我国各级政府的一个普遍现象，各地政府及相关部门努力通过创新社会治理机制来促进社会的稳定与和谐。近几年来，随着信息技术的快速发展，是否能够运用互联网来促进冲突的化解成为一种有益的尝试。化解冲突的网络渠道也日益成为实务界和学术界关注的一个热点问题。

　　作为实务界的重点推进领域，网络渠道承担着缓解现实渠道冲突化解的压力，并带动其他方面系列治理创新的重任，是国家信访局、最高人民法院、司法部等涉及公共冲突管理的职能部门的重点工作和重要抓手。尤其是国家信访局，在推动网络信访方面做了很多开拓性、系统性的具体工作。作为学术界的新生研究领域，这个议题吸引了政治学、行政学、法学、社会学、新闻学、网络工程等多个学科的关注。

　　学者们一方面努力通过调查来展现现实生活中各地网络渠道建设的成就，挖掘它们的经验和教训;另一方面，在更高层面，他们试图通过比较网络渠道与现实渠道的功能、体系、技术等方面的不同，来挖掘网络渠道建设对于改进公共冲突治理的重要意义，乃至促进整体善治的重要意义。为准确定位和评价现有研究状态，为未来的理论研究和实践探索提供参考，将系统回顾中国学术界在过去十年中的相关研究，梳理研究的重点问题及主要观点，并试图对未来的研究重点和发展走向做出一些判断。

　　一、研究总体情况

　　现实中，网络渠道主要包括网上信访、网上调解、网上审判、领导信箱等一系列具体表现形式。在实践中，网上信访又被表述为网络信访、信访信息系统、信访信息化等[1]，具体包括网上视频信访室、手机信访服务室、网上信访投诉室、领导网上接访室等形式。[2]网上调解，既包括针对民事行为展开的人民法院主导的调解行为，也包括由仲裁机构主持的重在解决电子商务纠纷的调解行为，还包括一些调解员依托网络运行的网上调解室等。

　　网上审判，主要是指将法院的审判行为在网上展开，比如杭州成立了第一家互联网法院，充分依托互联网技术，完成起诉、立案、举证、开庭、裁判、执行全流程在线化。领导信箱按接受信件的主体划分，包括书记信箱、市长(区长、县长)信箱等，以及按照功能区分，包括投诉信箱、咨询信箱、提案信箱、议案信箱等。

　　其他一些外围的相关概念还包括网络问政[3]等。2018年12月8日，在中国知网上以“网上信访”“网络信访”“网上调解”“网络调解”“网上法庭”“网上审判”为主题词分别搜索2008年以来的研究文献，将核心主题与网络渠道无关的文献去除后，共得到文献440篇，其中，重在理论研究的文献96篇，占21.8%，重在介绍各地情况的新闻报道、工作介绍等的344篇，占78.2%。通过对上述96篇偏重理论的文献进行分析解读，可以发现当前的理论研究状况如下：

　　第一，学科视角。主要包括：政治学、行政学、公共政策48篇，占50.0%;软件工程12篇，占12.5%;法学23篇，占24.0%;信息管理与电子政务6篇，占6.2%;高等教育管理3篇，占3.1%;新闻学与舆情研究3篇，占3.1%;治安管理1篇，占1.0%。在34篇硕士论文(占总体35.4%)中，侧重于从政治学、行政学、管理学、法学等社会科学角度对其功能、机制、制度、问题、意义等进行研究的21篇，占61.8%;侧重于从软件工程、电子政务等角度对网络渠道信息系统进行技术分析与设计的13篇，占38.2%。

　　第二，研究聚焦点。聚焦于网络(网上)信访的79篇，占82.3%;聚焦于网络调解的10篇，占10.4%;聚焦于网络审判或网上法院的7篇，占7.3%。这一方面表明，信访是高度渗透于党委、司法、行政管理系统的一种多样化的渠道;另外，这也与近些年网络信访的实践进展密切相关。

　　第三，研究力量和支持力度。在第一作者中，正高级职称作者12人，占12.5%;副高级职称8人，占8.3%;中级职称8人，占8.3%;初级及以下50人，占52.1%;18人职称信息未标注，占18.8%;18人明确标注具有博士学位，占18.8%。此外，20篇论文受到基金项目资助，占20.8%。

　　第四，研究成熟度。在作者和文献被引方面，未出现发表过5篇以上理论文章的作者，未出现引用率超过20次的论文;在研究方法方面，仅有少数论文研究方法比较规范，采用实地调查、制度分析等方法，多数研究的方法论意识不足;在研究质量方面，出现了一些讨论比较深入的文章，如张海波、童星、金太军、于水、姜胜洪等作者所撰写的论文具有较高学术意义，然而，也有不少文章停留在描述的层次上，分析深度较为欠缺。

　　第五，时间维度。文献的年度分布：2008年4篇，2009年1篇，2010年1篇，2011年8篇，2012年4篇，2013年7篇，2014年13篇，2015年12篇，2016年14篇，2017年12篇，2018年20篇。可见该领域逐渐引起了学术界的关注，但还远没有达到比较深入或成熟的地步。

　　除上述论文外，陶乾在专著《国内外“网络信访”机制研究》[4]中介绍了欧盟的网上投诉机制和网络参政议政机制，美国的网络请愿机制和网络参政议政机制，俄罗斯的联邦行政机关、联邦总统、联邦人权全权代表的“网络信访机制”，及新西兰、澳大利亚、爱尔兰等国的网络投诉机制，德国议会请愿制度，韩国“申闻鼓”网等。

　　二、网络渠道建设的实践类型、运转机制及功能限度

　　(一)网络渠道的实践类型依据建设的主体，网络渠道可以分为如下三类：第一，基于特定地域的网络信访渠道。如云南省德宏州试行的“网上信访”制度，湖北省网上信访与公众诉求信息处理系统[5]，江苏淮安阳光信访[6]，广州市海珠区整合“一线三访七箱”实现网络信访一体化办理[6]，苏州“寒山闻钟”网络信访[7]等。第二，基于特定系统的网络渠道。如高校系统[8]、交通运输系统[9]、法院系统等。第三，社会主体在某个特定空间的网络渠道。如新浪网的人民调解委员会来调解该网上的冲突事项。[10]

　　(二)网络渠道的运转机制对于网络渠道运行的具体机制，学术界的系统研究不多，从一些相关的表述中可以归纳区分为：

　　第一，不同主体的协调联动机制[6]。建立相关职能部门的协调联动，要求能够动员足够的资源，将相关事项进行标准化处理，对不同类别的事项进行分类处理。

　　第二，网络风险的防范机制。网络谣言泛滥，以及一些网民出于不同目的而发布过激上访言论和虚假上访信息，这些都会给网络渠道带来风险[11]，相关信息的安全不泄露等也需要技术和制度上防范可能的风险，这都要求建立网络风险的防范机制。

　　第三，不同网络平台的衔接和协同机制。部分学者强调应建立政府网络信访平台与民间网络信访平台(包括论坛、微博、网络社区等)的互联互通机制。[11]

　　第四，群众评价和监督机制。群众可以随时对服务进行评价，对工作人员的态度、回复速度以及处理结果等表现打分和评论，从而促进相关工作质量的提高。[12]可以看出，学术界对机制的研究不够深入，多数停留在必要性讨论方面，缺乏具体的建设方案和措施。

　　(三)网络渠道的功能限度

　　网络渠道不是万能的，一些研究涉及到了网络渠道的功能限度，相关观点主要包括：

　　第一，权利救济不足。很多案件涉及到多个方面，有时会涉及到两个或多个部门，尽管在网上受理比较容易，但实际上要真正解决问题，往往非常困难，承担单位很难在规定期限内办结。[13]

　　第二，情感联系弱化。在传统信访中，人们可以通过面对面的交流来更立体地表达诉求，而在网络信访中，由于人和人之间主要通过逻辑化的语言来表达，传统信访中所具有的语言抚慰、思想交流、缓和冲突等功能在网络信访中很难具备。[14]当事人对调解人员的低信任度也增加了网络调解的困难。[15]冰冷的数据会影响公共管理者对底层群众利益受损的真实感知，弱化其情感联系。[1]

　　第三，导致权威解构。在网络渠道中，规模信息处理的难度促使信息的传播处于游离状态，推进“多中心”权力格局的形成，对以往以权威当局为核心的权力网络造成不同程度的冲击，解构信访系统中党政部门的固有权威，易形成不同程度的政治分裂倾向。[7]

　　第四，整体功能的边界。网络信访只是一种途径的改变，暂时无法从根本上改变社会冲突的总体格局，比如“网络因素的加入并未从根本上改变传统信访的定位不清、职能多元的窘境”[16]。

　　三、网络渠道与传统渠道的对比研究

　　在很多研究中，网络渠道总是作为传统渠道的对比对象而出现。相关研究的内容主要集中在两者的功能比较、比较优势及网络渠道相对于传统渠道的创新意义。

　　(一)网络渠道与传统渠道的功能比较

　　第一，适宜对象比较。受到运用网络技能的限制，网络渠道适合具备一定文化素养的人群使用，但这些人可能在上访者中占的比重并不大。

　　第二，冲突容量比较。受到传统渠道有限的资源限制，以及在官僚体制内公务人员的理性选择影响，工作人员在行政性程序性事务上耗费了大量时间，缩减了真正意义上用于处理冲突事件的精力，导致传统渠道的冲突容量受到很大限制。在网络渠道中，信息输送容量得到极大拓展，传递时间几乎不受限制。[7]网上渠道由于效率的极大提高，能够容纳更多的冲突能量。[12]

　　第三，诉求表达功能。传统表达渠道不畅导致地方社会矛盾的对抗性加剧。[13]传统渠道设置了严密的过滤机制，办事流程被严格限定，手续繁琐，民众受制于较多的外在规范，诉求欲望转化为需求的动力受阻，造成民意表达困难;网络渠道削弱了管控权力，规章简化、流程简单、操作易懂，最大限度地畅通了民意表达。[7]

　　第四，诉求整合功能。传统渠道能够将零零散散、不断反复的同一类需求加以集成合并，将重要急迫的需求及时转化为议题，为后续决策提供依据。网络渠道无法实现对需求的优化组合，不能及时形成议题。[7]传统渠道的面谈形式具有目的性、计划性、控制性和双向性[16]，能够更为立体、全面、即时地产生互动，这些很难通过网络来进行。

　　第五，行为约束功能。网络渠道具有压力分解和递减功能，[4]243-244当事人在通过网络渠道表达时，需要按照要求填写诉求内容，往往有固定的格式和逻辑要求，使得当事人在录入时，能够将自己的诉求进行理性化的梳理和合理化表达，避免情绪的过多卷入。[17]相反，在传统渠道中，受到互动质量、他人影响、渲染造势等心理的影响，情绪化表达比较普遍。

　　第六，产出效果比较。金太军等认为，信访输出有两种典型形式——陈述与执行。传统信访往往是线下实体行为，易形成在场压力，迫使权威当局注重实际效果，并通过行动执行给予当事人实际利益;而网络信访往往是线上虚拟行动，易产生缺场的张力，导致信访权威当局偏重信访的处理程序与节点把握，并通过政策陈述给予当事人符号意义上的满足。[7]

　　(二)网络渠道在操作层面的比较优势

　　第一，经济成本与效益。信息技术的快捷性和低成本性使网络渠道具有突出的成本优势，具体表现为：①网络渠道克服了地域和距离的限制，使远程沟通成为可能，使当事人免受车马劳顿之苦;②网络信访通过技术手段，大大压缩了信息传递的时间，有利于信息在政府部门间、层级间的收集、储存、交换和预测，大幅提高效率[14];③网络渠道不受时间、空间的限制，民众选择网络信访的首要因素是“便捷”。

　　第二，公平和中立性。信息技术内含的规范和透明特性使网络渠道在公平和透明方面具有鲜明的优势。具体表现为：①规范化程度更高。[14]在传统渠道中，当事人往往寄希望于找到行政首长进行批示，以促进问题解决，随意性较大，也容易刺激当事人之间产生更高的期待。②客观性更强。在传统信访中，受到工作人员较多的意识形态、个人偏见、政治态度等人为因素的影响，在网络渠道中，管理体制更加扁平化，传播过程受到人为干扰较少，能够确保信息的准确性。③

　　中立性更强。在传统渠道中，很容易形成一方具有明显优势而对对方产生压力，网络渠道具有中立性，能够让当事人无顾虑地表达自己的诉求。④透明性更强。传统信访中的信访权威当局为“自保颜面”，往往由内部人员闭门决策，形成“暗箱行政”，网络信访组织形态开放、运作程序透明、政务信息公开，更接近于阳光行政。[7]

　　第三，风险和可能伤害。信息技术所具有的快速传播的特性使传统渠道中的一些变异行为、集群行为失去了必要的环境基础，避免了当事人可能受到的伤害。具体表现为：①对诉求表达者而言，降低在传统渠道中被暴力或软暴力对待的风险;②对公共冲突管理者而言，减少了传统渠道中存在的对极端当事人进行人身伤害的风险[2];③减少了民众规模性聚集及行为失控的风险，通过网络渠道，公众能够“不出门、不见面、不上访和基本不花钱”就可以向党委、政府及工作部门反映问题和诉求[5]，避免民众的大规模聚集以及他们之间的情绪的相互感染导致的行为失控。

　　(三)网络渠道的公共治理创新意义

　　不少研究者强调了网络渠道的创新意义，如杨小军认为，“网上信访虽然是一项小举措，但它能撬动大改革”[12];张海波等认为，“网络信访是中国社会治理创新的一种实践，可以推动传统信访制度发生根本性变革”[1]，“网络信访的兴起在一定程度上可以纠正信访制度的异化”[18]。

　　四、网络渠道运转中存在的突出问题

　　(一)用户体验层面

　　作为一种服务于民众的窗口，用户的体验很关键。在相关的研究中，很多涉及到对网络渠道的不佳的用户体验，相关观点包括：

　　第一，象征性回复普遍。典型的如“感谢您对××事业的关心”“请耐心等待”等，河南省沈丘县政府“来信选登”栏目一次性处理了639封来信，答复内容完全一样：“您好，我们会尽快为您处理的。”[13]

　　第二，时有调侃性回复。在上海、湖北、四川等地，出现一些“神回复”，有的称“已阅”，有的建议“百度一下”，有的直接回复“没时间闲扯”，更有甚者，有网友反映“豆腐渣工程”，其回复竟称“豆腐渣是我最喜欢吃的菜”，这些神回复被归纳为“打太极型”“千篇一律型”“答非所问型”3类。[19]

　　第三，周期较长。网上信访自受理之日起，就进入了无声的程序化处理，[13]不少信访者在此过程中产生一些不被重视或不知后果怎样的无奈感。

　　第四，执行困难。一些诉求尽管得到了较好的回复，但很难执行下去，“资料转给省一级的时候，就压了下来。”[20]《中国青年报》联合中青在线、天涯论坛发起的网络信访调查显示，在2471名受访者中，受访者对信访答复的满意度普遍较低，“很不满意”占70.5%，“不满意”占17.9%，认为满意的只占3%，还有8.6%认为“一般”。

　　受访者对网络信访不满的主要原因是“只有官话套话，没解决问题”(占47.7%);其次是“没有答复或答复时间太长”(占31.4%)。[21]

　　(二)机制体制层面

　　作为一种新的冲突化解渠道，网络渠道还存在着很多机制体制层面的弊端。主要表现为：

　　第一，用户端口缺乏整合。“碎片化”和“孤岛化”现象明显[4]234。

　　第二，激励机制和问责机制缺乏。对网络渠道相关工作的处理和答复没有必要的激励机制、问责机制、外部监督机制等[11];不少工作人员认为，网络渠道的相关工作难出政绩，风险很高，得不偿失。

　　第三，业务关联度和应用深度不够，信息共享时效差。[11]第四，实名制与否的困境。实名制减少了匿名进行诽谤、恶意留言、侵犯他人隐私等副作用，但也对公民自身的隐私权、安全权、言论自由权构成了潜在的威胁。[2]

　　(三)价值理念层面

　　网络渠道作为一种工具，需要相关理念和价值的配合，才可能取得实效。而当前很多地方在推进网络渠道建设的过程中，只重视硬件的建设，而忽视了软件的完善，表现为：第一，重视程度不够。一些工作人员认为网络是虚拟空间，在其中传播的信息不具有可靠性、合法性和权威性，所以对网络信息不予理睬。[22]第二，现代治理理念不足。许多部门对网络渠道的认识局限于一种表达渠道而已，其内在的服务理念、民主理念等没有跟上，导致网络信访的实践缺乏必要的价值基础。[4]232-233五、既有研究存在的缺陷：基于宏观描述的层面既有文献在详细介绍各地的主要做法、挖掘网络渠道与传统渠道的异同、归纳网络渠道建设现存的主要问题等方面的研究比较丰富，为后续研究提供了坚实的基础。同时，现有的研究还存在着一些问题。

　　(一)对传统渠道与网络渠道的研究严重失衡对网络渠道的研究数量有限，并不意味着对冲突化解渠道的研究薄弱，如果我们将视野扩展到传统渠道与网络渠道的总和，相关文献量就会出现几何级倍增。过去10年间，每年都有超过1000篇论文或新闻报道以“信访”为主题，引用量≥50次的论文为38篇，是政治学、社会学、法学、公共管理学等多个学科的关注焦点。

　　每年都有超过1000篇论文或新闻报道以“调解”为主题，包括行政调解、司法调解、人民调解等多种形式，引用量≥50次的论文为25篇，法学、行政学、医院管理等多个学科对此有丰富的研究;对于通过体制外渠道来表达的群体性事件、街头抗议等的研究更是汗牛充栋，引用量≥50次的论文为103篇，多位知名的政治学、社会学、公共管理学、法学等社会科学专家对此进行了研究。通过对比可以发现，学术界对传统渠道的研究已经极其丰富，而对网络渠道的研究还非常不足。对作为能够有效缓解传统渠道冲突压力的网络渠道，迫切需要加以研究。

　　(二)对网络渠道的理论研究明显滞后于实践

　　国家信访办、最高人民法院等部门已经连续数年将网络渠道建设作为重点工作来推进。以网络信访为例，2013年，国家信访局全面放开网上投诉受理内容;2014年，制定发布《关于推进信访工作信息化建设的意见》;2015年，全国网上信息系统正式上线运行;2016年，开通手机信访APP和微信公众号;2018年，在全国信访局长会议上，“大数据”再次成为聚焦点。

　　形成鲜明对照的是，学术界每年只有十来篇理论文章关注该领域，与实务界大跨步地向前推进非常不匹配。网络信访不仅仅是渠道上的一个物理拓展，更是治理理念与机制的改革和提升，这就要求理论界应当加大对网络渠道的研究，促进实务界对该问题的系统掌握和科学推进。

　　(三)对冲突表达与冲突化解的研究失衡

　　网络渠道的巨大优势在于能够以便捷的方式促进民众的冲突表达，这已经成为大家的基本共识，对于在传统渠道下表达困难、成本高昂、异化严重的状态是一种具有里程碑意义的创新，现有的研究也对如何促进表达有了比较全面的认识。而值得关注的是，对冲突表达后的系列过程和机制的研究非常薄弱，这可能造成已经表达出来的冲突在新渠道内重新堵塞，或由于效能缺失而失去民众信任，从而造成网络渠道的整体失效。

　　(四)重视网络信访而忽略其他网络渠道

　　现有研究将网络渠道过多地等同或聚焦于网络信访，忽略了在通过人大、政协、纪委、法院等途径化解冲突的过程中，也可以扩展和建设网络渠道。这种研究状态与当前理论界侧重于跟踪和反映社会现实而不是引领社会实践有关。需要关注的是，网络渠道的建设正在引起信访之外的其他系统的关注。

　　六、未来研究应重点加强的方向

　　公共管理实践取决于特定社会背景下民众的素养和习惯，取决于该时期特定的技术水平。随着中国经济的持续发展，中产阶级规模不断扩大，人们使用网络的比例不断增加，截至2017年12月，中国网民规模已达7.72亿，普及率达到55.8%，人们日益熟练、频繁地通过网络来表达诉求和不满，全国网上信访量已接近信访总量的一半，如果不能有效拓宽和规范网络渠道，将会进一步加大传统渠道的冲突化解压力，线上线下容易形成冲突扩散恶化的循环通道，增加体制外能量表达的可能性和破坏性，导致社会秩序的严重危机。因此，网络渠道研究具有迫切的现实需要。

　　参考文献：

　　[1]张海波，童星，倪娟.网络信访：概念辨析、实践演进与治理创新[J].行政论坛，2016(02):1-6.

　　[2]张平.民意表达的自由及其控制：网上信访与实名制的政治学逻辑[J].理论月刊，2014(04):116-120.

　　[3]刘西平，连旭.中国网络问政长效机制研究——基于网络问政行为偏好的实证分析[M].北京：中国传媒大学出版社，2015.

　　[4]陶乾.国内外“网络信访”机制研究[M].北京：中国政法大学出版社，2015.

　　[5]杨飞，周凌.省级网上信访与公众诉求信息处理系统的研究和实践[J].电子政务，2008(1/2):133-139.

　　[6]IUD中国政务舆情监测中心.网上信访四大模式[J].领导决策信息，2014(23):24-25.

　　[7]金太军，杨国兵.政治系统论视角下传统信访与网络信访的比较研究[J].苏州大学学报，2016(01):7-15.

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