走出行政伦理困境——一个交往理性的解释框架

　　〔摘要〕在复杂的公共行政活动中，行政官僚会在三个不同的层面上遭遇无所适从的伦理困境。从一般的意义上来说，伦理困境大多根源于价值来源的多样性及其相互之间的不可调和。在行政活动中，产生于组织、法律、政治以及道德等不同视角的多样性价值之间缺少相互化约的有效手段，当它们在一个缺乏合理的交往结构中相互碰撞时，冲突就产生了。因而，解决行政官僚的伦理困境需要重建政治社会的交往秩序，通过将他们安放在一个以商议性原则为基础的民主制度框架内，不同价值要求之间的冲突可以根据依此而生的一个民主程序和“词典式序列”而得到有效地解决。

　　〔关键词〕行政伦理交往理性商谈民主词典式序列

　　一、认真对待公共行政的复杂性

　　早在16世纪初，马基雅维里就曾告诫过统治者(君主)需要注意政治生活与常人生活之间的巨大区别，不要因常人的道德标准而束缚了自己的手脚。面对现实世界的复杂性以及罪恶的可能性，政治家不能简单地固守“妇人之仁”，而是应该审时度势，在非常时刻行非常之事，非此不能保证国家的安宁和政权的稳固。因此，统治者要成就伟业，就应当学会“怎样去做不好的事情”(hownottobegood)[1]。

　　不能依据常人的道德标准来评价君主的言行。君主言行的依据是“国家理由”，他的全部德行就在于如何获得和维持权力以巩固政权的存续。明智或审慎的君主，固然要避免那些使自己亡国的恶行，但如果某些恶行能够挽救国家的衰亡，那么保留它就甚为必要，君主也无须因此而自责。在沃尔多看来，为君主的这些“恶行”提供正当依据的国家理由实际上是可以视为一种“极端的公共道德”[2]。

　　不论今天人们对它是否存在争议，它对君主“恶行”正当化的做法典型地代表着公共道德与私人道德之间的巨大差异。这种差异在沃尔多看来，就是有些决定或行动从公共利益的角度来看是道德的，但从个人对道德行为的理解来看却是不道德的。因此在一般人看来，政治生活不可避免地是“肮脏”(dirty)的，而每个介入政治生活之中的政府官员都会遭遇这种“肮脏之手”(dirtyhands)的道德困境[3]。

　　沃尔多认为，这代表了早期人们对行政官僚所面对的伦理困境的一种认识，其根源是与集体利益相关的复杂性决定了公共行政中“善”通常都是有代价的，都包含着某些“恶”。为“善”必须行“恶”的现实，决定了我们不能简单地仅仅从遵章守法和忠诚可靠这个角度来理解行政伦理[2](754)。

　　因此，有必要将“公共善”(thecommongood)与“道德善”(themoralgood)区分开来[4]，并将为“公共善”服务的岗位职责作为行政人员首要的行为准则。然而，行政伦理的复杂性不仅在于它与私人道德相区别，而且也在于即使它以职责义务为核心仍然是纠缠不清的。

　　在进一步分析行政官僚在公共服务中的职责时，沃尔多发现行政官僚实际上面临着多重义务，比如行政官僚既要按照专业原则的要求来进行工作，又不能不服从上级官员的命令;行政官员既要服从组织的命令，又不能违背法律的要求;当行政官员遵从法律和组织规则时，他们又不能置公民的要求于不顾。这些多重义务的麻烦在于，它们相互之间常常会存在冲突。当冲突产生时，行政官僚不可避免地需要做出非此即彼的选择。

　　然而困难是，不同义务之间的重要性与权威性根本无法比较，官员因此会陷入无所适从的伦理困境(ethi-caldilemmas)。在库珀看来，官僚的这种伦理冲突在实践中实在是太过普遍了，常常以权力冲突、角色冲突以及利益冲突的形式表现出来，它们应该是行政官僚遭遇伦理困境最为典型的体验方式[5]。

　　行政官僚至少在三个层面上遭遇了伦理上的困扰。首先，公共行政与私人道德之间的冲突所引发的“肮脏之手”的困惑。尽管在“公共善”与“道德善”之间进行区分可以在一定程度上化解上述矛盾，但这并不意味着行政官僚就此可以放弃对道德的承诺。不仅如此，他们的权力和地位似乎决定了在多数场合，官员的道德承诺远远比普通公民的道德承诺重要。其次，公共行政体系内部不仅存在着种种利益、权力、角色之间的冲突，而且组织原则与政治理想、行动效率与目标正义之间的持久裂痕也很难加以调和。

　　最后，社会的多元化加剧了公共行政在目标或回应上的困境。如果公共政策不能以共识为基础，行政官僚的服务也很难再被视为取向于“公共善”。总之，公德与私德之辨、官僚与民主之争、目标上的多元主义这些悖论式的关系，在不同的层面上反映了行政官僚的伦理困境，并因此让行政官僚的职业生活变得非常沉重。

　　二、作为复杂性根源的多重世界

　　一般意义上的伦理困境往往涉及责任或义务上的冲突，它意味着行为主体同时面临着两个或两个以上的义务或责任要求。尽管遵守每一种义务或责任要求都有明确的理由或依据，但却无法同时满足它们，满足其中一项义务或责任要求必须以放弃另一项义务或责任要求为代价。于是，选择其中一项义务就会违背另一项义务，在一方看来是道德的行为在另一方就变成了不道德。

　　在信奉世界具有一致性或某种先验秩序的哲学家们看来，这种困境并不是一个理论问题或逻辑问题，充其量只是一个实践问题。因为如果义务或责任表达了采取某种行动的必然性的话，而必然性是不可能相互冲突的，根据某一规则行动是义务，那么根据对立的规则行动就不可能是义务[6]。

　　作为实践问题的困境算不上是一个真实的伦理困境，其实只是一个“洞明世事、练达人生”的处理艺术问题。以柏拉图关于疯子和武器的比喻为例，一方面是欠债还债的天经地义，另一方面是保护生命的神圣原则。但后者的价值显然更高，欠债还债的天经地义自然不能违背保护生命的神圣原则。

　　所欠的债自然要还，但还债也要等待适合的时机，比如，可以等到疯子不再威胁到他人生命的时候，等到他重新成为具有合法行动能力的公民的时候，抑或在他不具备合法行动能力的时候，由他的监护人加以监管。但在内格尔看来，真实的伦理困境其实是可能存在的，困境不仅仅是源于实践上的不明智，也可能来源于伦理体系本身。这种伦理体系中存在多种价值，它们有不同的社会来源，无法在实践中归纳为对一种善的追求。

　　伦理体系可能并不像哲学家想象的那样存在着一致与和谐，而是同时存在着多种善，这些善无法排列成一个和谐的层级秩序。善的多样性决定着义务冲突的可能性。因此，冲突的产生与其说是应用问题不如说是价值问题，根本的原因就在于存在着多个价值，并且不能将它们纳入一个单一的价值判断中。伦理困境产生的根源实际上可归纳为价值的多样化与决策的单一化(singleness)之间的不相称(disparity)，单一的决策无法兼顾多样化的价值[7]。

　　那么，为何同时存在不能化约的多种善呢?内格尔认为，善的多样性源于人类是一种复杂动物的事实，他能够从不同的视角来观察这个世界，每一种视角都会提出一系列不同的要求，它们之间常常无法调和。比如人格化的视角与去人格化的视角、以主体为中心的视角与以结果为中心的视角，以及主观的理由与客观的理由等，它们之间的重大区别是如此之根本，以至于使任何将伦理还原为统一的做法都不可信[7](133)。

　　因此，理解伦理困境需要首先去理解伦理体系中包含的那些不可化约的多元价值，以及我们看待世界时所可能持有的那些多样化的视角。在这里，(客观的)世界虽然是同一的，但世界本身是复杂的、混沌的，是多维的，也是变化不断的，因此看待世界的视角就有多种可能，从这些不同的视角出发所提出的价值要求自然就彼此各异。

　　理解公共行政必须采取不同的视角，认真对待不同观点中的公共行政。它可能是一种管理行为，也可能是一种政治过程，更可能是一种在特定情境中应用与实施法律的活动，并因此产生不同的伦理要求。同时，它作为一种全球化时代的公共行动，自然也不可避免地遭遇多元文化的冲击。首先，以组织的视角观之，公共行政的问题就是一个组织管理的问题。这不仅是传统公共行政理论的经典命题，而且也是任何时代的公共行政无法绕开的命题。从现实来看，组织的确构成了公共行政的客观载体，没有了组织也就没有了公共行政。

　　“因此，组织问题是公共行政研究者和实务者必须首先考虑的中心问题。”[8]从思想史的角度来看，公共行政最早是被视为一个与执行有关的组织问题而出现的，而公共行政学与政治学之间的界分也正缘于此。在组织视角中，公共行政主要被视为一种与执行有关的“事务性”活动，与企业的组织原则相同，可以商业组织的原则来指导政府的运作，以提高政府机构运作的效率[9]。在这种观点下，公共行政理论注重对管理原则的寻求以及组织结构的设计，核心是分工与指挥链条的建立，从中产生的是官僚的专业伦理与服从伦理。其次是法律的视角。

　　在思想史上，公共行政自其诞生之始就被视为是对“公法的详细而系统的执行”[9](200)，法律因而在公共行政的过程中扮演着基础性的工作，它不仅决定着公共行政活动的功能和内容，而且也决定着公共行政实践的形式和方式。法律是国家意志的体现，而行政的功能就是执行国家意志，就是执行立法机关制定出来的法律和政策。法律还赋予了公共行政机关及其工作人员以权威，法理型权力是现代官僚组织赖以运作的权威基础。

　　为了保障法律得到全面的贯彻，公共行政活动本身也受到了法律的监控，世界上大多数国家都通过大量的行政法将公共行政过程纳入法律监控的范围之内。在这个过程中，公共行政的行为方式也正通过无数的复杂规则和繁琐程序而不断地“法律化”，在实践中表现为公共行政的运作程序越来越像法律程序那样严格地遵循既定规则和步骤。从这个视角中产生的是官僚的规则意识与守法伦理，以及对宪法的重要承诺。最后是公共行政的政治视角。就行政官僚在实际治理过程中所拥有的权力与活动而言，公共行政很难被视为一个简单的“执行”过程，而是与决策过程有着千丝万缕的联系。

　　在实际的政策制定过程中，行政官僚发挥着重要的影响。公共行政在本质上应被视为一项与价值分配的权威行为有关的活动，行政功能在本质上是政治性的，行政官僚是重要的政治行动者。“影响公共行政的首要要素，也是最重要的要素乃是政治”，“政治是公共行政运作的环境背景”[10]。公共行政在归根结底的意义上是一个政治的过程，它涉及社会不同主体的利益多元性以及它们的代表性问题，其实质是行政官僚如何回应社会多元利益的竞争性诉求。民主的代表性与官僚的回应性休戚相关，从政治视角中产生的是民主的价值和原则。

　　然而，行政伦理的复杂性不仅在于上述三重视角，还在于行政官僚需要以直接或间接地方式去面对多元化的世界。公共行政的政治特质决定了它必须要回应外部世界的诉求。但随着民主政治的发展，这种回应不再仅仅通过间接民主制那长长的“代表性链条”[11]来实现，而是快捷地以代表性官僚制的方式直接诉诸官僚的社会身份。

　　通过将社会的广泛阶层吸收进政府，让这些来自不同的社区、阶层、种族以及宗教群体的行政官僚们，以主动或被动地方式，将自己所处的那个阶层的价值和需求，在政策制定与执行的过程中体现出来，从而提高公共行政的回应性[12]。为此，行政官僚要扎根于生活世界之中，不能忘了自己的公民身份和社群身份。他们不仅要知道如何做事，更重要的是要懂得“我们要做什么和为什么要这么做”[10](13)。

　　在这个过程中，行政官僚必须对他所处(代表)的社会群体的价值观保持忠诚和敏感性，以将这种价值意识整合到他的专家身份之中[13]。他们要时刻保持着自身作为公民、作为社群成员的良知、理性和正义观。

　　三、解决多样性冲突的交往框架

　　行政官僚所遭遇的道德困扰，根本上是源于现实世界以及公共行政本身的复杂性，这种复杂性使公共行政活动面临着相互之间无法调和或化约的不同要求与价值。组织视角中的公共行政被看成管理，核心是效率，它要求官僚在专业能力上卓越以及对组织命令的服从意识;然而从法律的视角看，公共行政本质上是一种“执法”活动，官员的自由裁量不能违背法治的要求，一切行为都不能突破法律规则和程序;但刻板的规则遵循又会使行政官僚背上呆板、僵硬甚至是没有人情味、冷漠的骂名，被认为忽视公民的需求。即使官僚们完全遵守了政体的法律和价值，他们仍然会因为违背社群的价值和道德观而被视为“坏蛋”或“恶棍”[14]。

　　很显然，忽视公共行政的这种复杂性以及它所处的多重视角和世界，就不能真正理解行政官僚所经常面对的伦理困境，甚至会直接影响行政伦理本身作为一个问题域或研究域的出现。汤普森认为，存在两种阻碍行政伦理可能性的传统观念：一种是所谓的“中立伦理”的观念，它认为行政官僚的义务是为组织服务，只应去遵守组织的命令，在伦理上应当保持中立以免妨碍了命令的执行;另一种是“结构伦理”的观念，认为公共行政是作为一个整体来行动的，其后果也应当由作为整体的政府来承担，每个行政官僚只对后果承担非常有限的责任[15]。

　　对于前者而言，中立伦理的存在是因为组织的命令制约了官僚的道德自主性;对于后者而言，组织中的分工协作结构又让组织内部的责任处在“自由漂浮”的状态[16]，无从认定个人的责任界限。两者结合在一起使得行政官僚无法承担起有效的道德责任，从而排除了在官僚组织中寻找伦理行为的可能性。这两种观念的共同之处是，将行政官僚置于一个组织的世界之中，忽略行政官僚所面对的复杂社会。正是这一单一视角阻碍着行政伦理的产生[17]。

　　在这个意义上可以认为，行政伦理实际上是伴随着行政官僚的伦理困境的浮现而诞生的。从实践来看，行政伦理研究之所以产生并得以发展，正是因为在实践中出现了一系列像“水门事件”那样的政治丑闻，人们才发现组织原则本身并不足以保证公共行政的优良。然而问题在于，即使跳出组织视角的局限性，将行政官僚从“愚蠢”且封闭的组织原则中解放出来，并不一定就意味着良政自然会出现。“自由”固然是一件好事，但有时它也会成为一种负担，因它加重了选择的困难。当官员从具有简单规则的组织中走出来后，他面对的是一个更为复杂和异质化的世界。

　　因此，行政伦理的根本任务并不是简单地呼吁行政官僚超越组织的限定，保持伦理自主性[5](215)，而是需要为其提供关于伦理困境的思考与行动框架，并体现在相关制度与法律的设定上。这还是需要从作为根源的多重视角和世界那里入手。认真来看，价值来源的多样化及其相互之间的根本差异虽然是冲突产生的重要原因，但仅此并不一定导致冲突。设想一个“老死不相往来”的社会，冲突自然无从谈起。因此，问题不仅在于视角与价值上的差异，而且还在于立足这些差异而产生的那些社会交往。冲突是在交往或互动的过程中制造出来的[18]。

　　既然差异避免不了，那么理智的选择显然是从交往的角度来理解冲突的解决。这正是皮尔斯和利特尔约翰等人的观点，在他们看来，冲突更可能是一个交往结构或交往形式(pattern)不良的问题。交往是理解人类社会的一个重要途径。根据社会建构主义者(socialconstructionalist)的观点，人类现实就产生于社会互动，因此交往不仅仅是人与人之间的一种联系，而更应该是看待人类所有行为的一个途径。任何形式的冲突，它的特性与过程都是在交往的过程中形成的。

　　因此，交往并不是冲突的某个组成部分，冲突也不是产生于缺乏某种交往或交往不充分，事实上交往应当是所有冲突形式的本质[18](x)，正如交往也是其他所有涉及人类互动行为的本质一样。从交往的角度来理解道德冲突，意味着对冲突的处理不是去判断对错是非，而是将对话和理解置于核心的位置。价值多元化所导致的道德困境，意味着冲突的解决实际上无法诉诸真假或正误的判断，而只能交付于交往过程中的对话与理解，取决于公共商谈(publicdiscourse)。

　　冲突的各方不是试图去寻求一个道德仲裁者来确认、诠释、裁决并强制执行，而是通过改变冲突相遇的方式来超越冲突。由于交往是背景性的，离开了这些背景，冲突常常是无意义的。所以人们可以通过向别人叙述他们的故事来交流对于彼此背景的不同看法，以改变冲突的形式。在这个新的理解方式中，结果并不是最为重要的，相反对话以及解决冲突的过程是最为核心的要素。它要求致力于冲突和解的各方要具有公平、开放以及宽容的心态[18](105)，并且要有坚定的责任感以保证公共商谈的质量以及解决冲突新途径的制度化[18](95)。

　　皮尔斯和利特尔约翰的观点很容易在哈贝马斯那里引起共鸣。在哈贝马斯看来，每一种规范只能在与其对应的观念体系中得到有效的辩护和承认，离开了这个观念体系它可能就是无效的[19]。在这个意义上，道德规范与作为其背景的观念体系也即世界观之间存在着密切的联系。伴随着现代社会的是终极权威的崩塌，世界观的多元化带来了规范的多元化。一个多元的现代社会如果不是走向封闭和分裂，那么只能寻求在交往的过程中实现团结，而这种团结只能建立在以商谈原则为基础的程序民主框架上。

　　一方面，在个人掌握“译解能力”以后，只有商谈原则才具有真正的合法化力量，这个原则强调通过公开的理性辩论而获得所有参与个体同意;另一方面，只有那种建立在个人平等权利基础之上的程序民主才能够将上述商谈伦理加以建制化，以使公民在自由平等的交往过程中所形成的伦理-政治意见转化为政治意志，并最终落实到以权力为后盾的法律执行中去[20]。

　　四、一个商谈民主下的伦理决策

　　致力于寻求一种得到合理言说者承认为公正的普遍化原则以解决现代社会中复杂的政治冲突与道德冲突，无疑是现代多元社会最为重要的任务。伦理困境在某种意义上是现代社会的一项特质。“我们的时代是一个强烈地感受到了道德模糊性的时代，这个时代给我们提供了以前从未享受过的选择自由，同时也把我们抛入了一种从前从未如此令人烦恼的不确定状态。”[22](21-22)多重的视角和世界观以及由此而生的规范和价值的多元性，模糊了道德选择的标准。因此，从交往的角度来透视现代社会的道德困境，并为之寻找出一条有效的解决之道，已经成为现代社会最为重要的一项公共工程。

　　结论

　　总体说来，公共行政的复杂性造成了行政伦理的分裂性，而这种分裂性又常常会使行政官僚陷入伦理困境。因此，解决这种分裂性就成为行政伦理学发展过程中的一个大问题[17]。借助对公共行政多重视角的解读，我们不仅能够更好地认识公共行政的复杂性，而且还能找到官僚遭遇伦理困境的根源。更重要的意义在于，这种诠释提供了通过商谈民主的程序框架来解决官僚伦理困境的可能性。

　　尽管在解决伦理困境的时候，遵循相关的技巧非常重要[25]，但如果缺乏有效的制度框架加以保障，那么这种技巧显然也就会变得不那么可靠。商谈民主的程序框架以及对商谈原则道德内涵的强调，使得有可能从外在的结构与内有的良知角度出发，发展出建构行政伦理的可能性途径。要想行政官僚做出负责任的行政行为，避免他们沦为“干犯或协助干犯行恶的人”[14](184)，就需要在建构正义的政治制度和法律制度的同时，要求行政官僚在其组织行为中严格践履他们对平等尊重、商谈民主以及法治所做出的庄严承诺。

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