新形势下建设工程档案的接收模式

　　2020年农历春节来临之际，正当全国人民都在热火朝天地迎接这个传统佳节的时候，却不料一场疫情正铺天盖地汹涌而来‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 为了有效防控和阻止新型冠状病毒疫情的蔓延，必须做到人与人之间的有效隔离‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 这对于城建档案管理机构是一个考验，因为以往建设工程档案的接收都是由建设单位采用纸质档案与城建档案管理部门面对面地进行移交‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 传统的接收模式在疫情面前马上被叫停，取而代之的是要全线推广网上报送。 其实，这与国家之前提出的“放管服”改革和优化营商环境的部署要求是一致的。

　　一、面临的新形势

　　1.国际形势。 20世纪90年代中后期，电子文件归档和电子档案管理成为全球范围的问题。 信息化走在世界前列的美国、加拿大、澳大利亚和欧盟等国家通过以建立法规标准体系、变革管理模式、坚持项目带动等方式逐步加快了电子文件归档和电子档案管理的科学化、规范化进程。

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　　2.国内形势。

　　(1)“互联网+政务服务”要求。 随着中央政府关于“互联网+政务服务”战略的提出和“放管服”改革、优化营商环境的重大决策部署，提出努力构建科学、高效的城建档案管理体系，推动了各地“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”“数字政府”等模式创新不断涌现。 目前，电子档案接收已在综合档案领域得到运用，上海市档案局制定了《上海市电子公文归档管理实施办法(暂行)》《上海市电子档案移交和接收管理试行办法》等制度规范并组织研发了“上海市电子文件归档管理通用软件”“电子文件(档案)移交接收系统”等信息系统进行实践。 但在建设工程档案领域尤其是北京、上海、深圳等一线城市的电子档案在线接收基本属于空白。

　　国内城建档案馆大部分重纸质轻电子，主要采取先检查、接收纸质档案再扫描的数字化模式，花费大量的财力物力人力，利用率不高。 只有极少数城建档案馆在小范围内对建设工程电子档案接收进行了研究和实践，比如，珠海市城建档案馆在数字城建档案馆建设过程中，要求建设单位向城建档案馆移交建设工程竣工档案时，须一并移交与工程纸质档案内容相同的建设工程电子文件，即“双套制”归档。 总体来说建设工程电子档案的接收现状适用范围小、数据量不大，没有减少对纸质档案的组卷、编制、检查、整改工作，无法实现“最多跑一次”“不见面审批”等新形势下的政务服务要求。

　　(2)按照竣工联合验收的规定对工程档案进行验收。 根据《城市建设档案管理规定》(建设部第90号令)，城建档案管理机构负责城建档案的日常管理工作，其中包括对列入城建档案馆接收范围的工程档案进行预验收，预验收合格后，出具工程档案认可文件。 2019年，根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)《住房和城乡建设部关于修改部分部门规章的决定》(建设部第47号令)的要求，取消“出具工程档案认可”事项，修改为城建档案管理机构按照建设工程竣工联合验收的规定对工程档案进行验收，即将档案验收纳入竣工联合验收。

　　(3)档案利用需求增加。 信息技术环境的日新月异及城市建设规模的迅猛发展，城市面貌日新月异，房屋建筑、市政道路和地下管线工程比比皆是，由此产生大量的建设工程档案。 同时，随着群众的需求日益增加，如加装电梯、旧楼改造等工程，对工程档案利用的需求量越来越大，国家已提出政府部门要出台相应的便民利民政策。

　　档案接收工作是档案管理工作的基础和前提，而城建档案管理机构职能的转变，意味着建设工程档案接收工作突破点在于机制的建立，打破先纸质再数字化扫描的传统接收模式，运用信息资源管理、电子文件管理、大数据、协同创新、集成管理等先进理念指导，利用信息化手段实现“纸电并举、以电为主”，提高档案接收的齐全性、完整性、真实性及档案管理工作效率，以便提供更快捷优质的利用。

　　二、如何调整接收模式[1]

　　首先，在“互联网+政务服务”战略下，解决建设工程项目竣工联合验收时出具档案验收意见的问题，实现“不见面审批”“一网通办”的政务服务模式。 建立健全全网上审批工作制度，明确网上受理、网上审批相关工作机制和审批服务责任，采取有针对性的措施，努力实现疫情防控与工程建设项目审批服务“两不误”，确保工作“不掉线”、服务“不断档”。

　　其次，通过建设网络系统和标准规范体系，全面提升网上审批服务效能。 实现工程建设项目网上全过程审批，全面推行“不见面”审批。 强化工程档案电子数据进网入库。 按照“横向到边、纵向到底”原则，建立“一纵一横”(“一纵”是指贯彻落实从国家到市到区的建设工程档案管理工作，实现市、区两级城建档案管理机构向全市建设单位在线接收、管理、利用建设工程电子档案; “一横”是指城市建设档案管理机构和各个专业职能部门的建设项目审批文件数据共享)的工作机制，提升城市建设工程档案智能化管理水平，让科技提高生产力，改善生产关系，推进“互联网+政务服务”战略，实现“最多跑一次”“不见面审批”等模式创新，打造政府高效服务形象。 在互联网、政务外网、局域网的复杂网络环境下，解决面向超大城市的建设工程档案电子文件在线接收问题，构建面向建设单位的建设工程档案管理平台，提供建设工程项目责任主体管理、档案电子文件上传、智能组卷、在线审核和移交功能，实现在建设工程档案的收集和移交过程中从以“纸为主”转向“纸电并举、以电为主”，实现在统一流程、统一标准、统一系统等“十统一”的要求下市、区两级城建档案管理机构同步在线接收、管理建设工程电子档案。

　　再次，开发数据接口，实现建设项目审批部门的审批文件及数据共享。 在优化营商环境、不断深化行政审批制度改革的形势下，解决建设工程项目竣工联合验收过程中各专业审批部门、政务数据管理部门的建设项目审批文件和数据共享问题，提供统一的数据交换格式和应用开发接口，从审批部门直接接收审批文件，提高建设工程电子档案的齐全性、完整性、真实性，让数据“多跑路”，让群众“少跑腿”，便民利民，提高工作效率。

　　三、遇到的难点

　　目前，系统主要应用的技术有数据库建库、工作流平台、在线图像处理、文件共享交换等，这些技术在市场上已有十分成熟的产品提供，总体上来看不存在技术攻克点。 主要面临的挑战在于所有业务需求要在线操作，在互联网、政务外网、局域网的复杂网络环境下运行，因此对各类关键技术和数据流的后台整合和web端集成是工作重难点。

　　对于特大城市，涉及市、区两级城建档案管理机构、各建设项目审批部门和工程项目建设单位及设计、施工、勘察、监理等各方责任主体，数据、用户海量，结构关系复杂，如何解构梳理建设工程档案数据来源和结构，打破政府部门内部、档案部门、信息化部门之间的信息壁垒和技术屏障，建立畅通的信息、文件共享交换渠道也是工作重难点。

　　四、应对措施[2]

　　1.系统建设项目涉及信息汇集，应在统一架构下设计各应用子系统的建设。 各子系统的设计遵循统一的架构、标准和接口(如，统一的数据交换格式和应用开发接口)，以保证各子系统间在数据层、应用层和表现层的良好集成性。

　　2.在应用系统架构设计时注重系统架构的包容性与兼容性，并仔细规划设计系统对外接口标准。

　　3.尽量以数据文件的方式进行原有数据的导出，减少应用系统的集成。

　　4.以优化营商环境深化行政审批制度改革、档案验收纳入建设工程竣工联合验收为契机，在发生重大突发公共事件应急响应(如新型冠状病毒防控)的严峻形势下，建立市区两级城建档案管理机构的联动机制，打通与专业审批部门、政务数据管理部门等的文件共享、信息交换的渠道，为企业提供全流程、全天候、全地域的网上政务服务。

　　综上，在具备技术、资源、政策可行性，做好充分需求调研和系统总体框架的设计下，尽快建立完善“一个系统、一个窗口、一张表单、一套机制”审批体系，改变接收模式，方可切实提高城建档案报送效率，提升城建档案管理服务质效。

　　作者：朱艳燕

　　参考文献

　　[1]住房和城乡建设部.关于加强工程建设项目网上审批服务保障新冠肺炎疫情防控期间工程建设项目审批工作的函，2020.

　　[2]建设电子文件与电子档案管理规范(CJJ/T 117-2017).