我国非物质文化遗产政策量化研究

　　摘 要 文章考察我国非遗政策现状和特点，为非遗政策体系完善提供参考。以国家层面的 72 份非遗政策为例，分析非遗政策的外部特征;采用内容分析法，分析非遗政策的内容特点。研究表明：非遗政策的发布有周期性规律，政策制定由文化和旅游部(含原文化部)主导，制定主体较多元;非遗政策对供给型政策工具使用最多，其次是环境型、需求型政策工具;从系统性保护原则看，非遗保护和传承是政策重点;建议增加非遗税收优惠、公共服务、政府购买、境外交流等政策工具，优化非遗政策工具结构，加强对非遗开发利用的政策支持。

　　关键词 非物质文化遗产 系统性保护 政策工具

　　导言

　　非物质文化遗产是各族人民通过口传身授、世代传承的各种传统文化表现形式以及相关实物和场所，属于文化遗产，也是中华优秀传统文化的重要组成部分。2004 年，全国人大常委会批准加入联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》，自此，我国制定了一系列非遗政策。2011 年《中华人民共和国非物质文化遗产法》(下文称《非物质文化遗产法》)颁发，非遗保护被纳入国家法律体系。

　　2021 年党的十九届六中全会也强调“加大文化遗产保护力度”。[1]随着非遗政策陆续颁布，我国逐步建立起国家、省、市、县四级的非遗项目和传承人名录，形成了具有中国特色的非遗政策体系和实践模式[2]。目前的非遗政策研究可划分为 4 个方面，分别为特定主题非遗政策研究、特定类别非遗的政策研究、非遗地方性政策研究、整体性的非遗政策研究。

　　特定主题非遗政策研究主要涉及非遗传承人政策[3-4]、非遗教育传承政策[5-6]和非遗档案管理政策[7];特定类别非遗的政策研究包含传统音乐[8]、传统体育[9]、传统医药[10]等;在非遗地方性政策研究方面，学者通过调研相应地区的政策及其实施情况，总结出现有非遗政策存在人力、财物、信息、法律制度、非遗教育等政策资源供给不足，[11-16]缺乏对于文化空间保护、节庆保护、文化开发与保护的协调的政策支持等问题[17-18]。整体性的非遗政策研究全面评价了国家和地方层面的非遗政策[19]，探讨了非遗名录制度、非遗项目代表性传承人制度、文化生态区建设制度等各类型非遗政策存在的问题[20]。

　　总体而言，现有研究以定性研究为主，主要结合非遗工作调研中发现的实际问题来探讨现有非遗政策的不足;很少从政策文本出发，通过定量研究，较为系统地分析政策文本的外部特征和内部特点。“十四五”时期非遗保护应将“坚持系统性保护”作为基本原则[21]，以“非遗系统性保护” 为发展目标[22]。系统性保护是将对非遗的保护、传承和开发利用在政府非遗政策制定当中落实。[23]健全非遗政策法规体系也是现阶段非遗工作的现实诉求。

　　因此，本文以国家层面颁布的非遗政策为研究对象，系统梳理非遗政策的发展，借助政策工具理论和系统性保护原则的分析，总结非遗政策特点，提出完善非遗政策体系的建议。1 研究设计文章采取演绎的研究路径，以政策工具理论和系统性保护原则为基础，以国家层面的非遗政策为例，采用内容分析法，通过定性和定量相结合的方式开展研究。

　　1.1 政策文本收集

　　通过 3 种途径收集数据：第一，在“北大法宝”数据库以“非物质文化遗产”“文化遗产”“民族文化”“民间文化”“民间民族文化”“文化生态保护区”“传统村落”为关键词进行检索;第二，收集中国非物质文化遗产网的国家层面政策;第三，收集《非物质文化遗产保护法律法规资料汇编》中国家层面的政策[24]。

　　政策文本选取标准为：国家层面的政策文本，主要是国家层面立法和国务院及其部委局等机构发布的政策文本;与非物质文化遗产保护直接相关;主要是政府颁布的法律、法规、条例、办法、意见等类型文件，不包括国家级非遗名录项目申报或公布的通知，非遗项目代表性传承人推荐或公布的通知，国家级非遗生产性保护示范基地名单公布通知，非遗保护工作先进集体或个人的评选通知，非遗博览会等展会、活动通知;也不含批复文件和失效文件。由于 2004 年 8 月我国加入《保护非物质文化遗产公约》[25]，随后开始制定和完善非遗政策，因此本文收集的政策起始年份为 2005 年。截至 2021 年 11 月 30 日，通过检索和筛选，最终获得与非遗密切相关的国家层面政策文本 72 份。

　　1.2 政策分析维度

　　1.2.1 政策工具维度

　　政策工具是“政府为实现和满足公众对公共物品和服务的需求所采取的各种方法、手段和实现机制”，通常表现为一系列制度安排[26]。政策工具属于公共管理和政策科学的重要研究领域，其重点研究内容包含政策工具分类，应用范围相当广泛[27]。其中，Roy Rothwell和 Walter Zegveld 提出的政策工具分类被广泛应用，将政策工具分为供给型、环境型和需求型 3 种类型[28]。

　　该分类方法最初用于研究科技产业政策，对产业政策具有较强的解释力[29]。近年越来越多学科从政策工具的视角结合相关政策开展研究，图情档学科亦是如此，相关学者运用政策工具开展了对全民阅读[30]、公共文化服务[31]、政府信息公开[32]、少数民族档案文献遗产保护[34]等多类型政策的研究。非遗政策既涵盖非遗文化产业的内容，同时也与文化事业息息相关，因此本文将采用上述政策工具分类方法，同时，结合现有研究成果[29-33]，阐述各类型工具的组成和含义。

　　在非遗政策中，供给型政策工具是指政府从基础设施、资金、人才和信息技术等方面直接支持非遗工作，对非遗工作具有推动作用。结合非遗政策内容，可细分为基础设施建设、资金投入、人才培养、信息支持、技术支持和公共服务。环境型政策工具是指政府为非遗工作构建政策实施环境，间接影响非遗工作的开展，可细分为目标规划、法规管制、策略性措施和税收优惠。需求型政策工具是指政府通过宣传、采购等途径增强社会对非遗的保护意识和利用需求，对非遗工作具有拉动作用，可细分为政府购买、宣传普及、产业塑造、境外交流、社会参与和学术研究。

　　1.2.2 系统性保护维度根据系统性保护原则，本文将保护、传承和开发利用划分为非遗的 3 个保护要素[23]。其中，“保护”包括非遗项目的调查、认定、记录、研究、保护和非遗区域性整体保护;“传承”包括非遗传承人的认定、管理和非遗传播普及;“开发利用”包括促进民间民族文化产业发展、推动非遗与旅游等产业融合发展等内容[21]。

　　1.3 政策文本内容编码将政策文本拆分为多个分析单元。若文本中有划分章节，将章节作为一个分析单位。若文本的某一条款仅使用一类政策工具或体现一种保护要素，视该条款为一个分析单位;否则，拆分为多个子条款。按照“政策序号-(章/节号)-具体条款号-(子条款号)”的格式，最终获得 559 个编码。

　　2 政策文本特点分析

　　本节从发布时间和制定部门两方面揭示非遗政策文本的外部特征;从政策工具和系统性保护两个维度分析内容特点，在编码基础上，统计各类政策工具和保护要素的使用频次。

　　2.1 政策文本的基本情况

　　2.1.1 政策发布时间

　　72 份政策文本的发布时间分布。2005-2010 年非遗政策数量呈下降后回升态势。2011 年非遗政策数量迎来小高峰，《非物质文化遗产法》颁布。同年《国家“十二五” 时期文化改革发展规划纲要》颁布，提出“加强非物质文化遗产保护传承”[34]。根据上述规划纲要的要求，国家还出台了文化生态保护区总体规划编制、在未成年人校外活动场所开展非遗传承教育活动等方面的政策。随后，2012-2016 年非遗政策数量呈缓慢下降后回升态势。

　　2017 年非遗政策文本数量大幅增加，《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》等 8 份政策出台。随后非遗政策文本的数量较为稳定，直至 2020 年政策文本数量下跌，但 2021 年，随着“十四五”到来，非遗政策文本数量再次激增，《“十四五”文化和旅游发展规划》《“十四五”非物质文化遗产保护规划》《“十四五”文化和旅游科技创新规划》等 9 份政策出台。总体而言，非遗政策发布大致以国家文化发展五年规划(下文称“五年规划”)的时间为周期，在国家五年规划发布当年，出现政策文本发布高峰，之后数量呈下降后稍有回升的态势。

　　2.1.2 政策制定单位从政策出台单位看，72 份政策由 28 个单位发布。总体看，非遗保护得到众多政府部门关注，其中文化部、文化和旅游部、国务院办公厅、教育部、财政部是非遗政策文本的主要出台单位。文化部、文化和旅游部作为非遗主管部门发布的政策文本数量最多，共发布 45 份政策，占 62.50%。从联合发文情况看，29.17%政策由多部门联合发文，文化部、财政部、文化和旅游部、教育部与其他部门联合发文的次数较多。

　　教育部主要参与非遗的传承教育活动、传承人群研修培训计划等事务，联合文化部、文化和旅游部、全国青少年校外教育工作联席会议办公室、人力资源和社会保障部等部门发文;财政部负责非遗保护专项资金预算和管理，联合文化部、文化和旅游部、住房和城乡建设部等部门发文。

　　2.2 政策工具的使用情况

　　非遗政策对政策工具的使用较为全面，但也存在一定的政策工具应用偏好。供给型政策工具使用最多;环境型政策工具稍次之，需求型政策工具则使用相对较少。

　　2.2.1 供给型：强调人才培养和资金投入从供给型政策工具应用情况看，非遗政策强调人才培养和资金投入，但对非遗保护的基础设施建设、技术支持、信息支持、公共服务等政策工具的应用较少，供给型政策工具的应用存在失衡的情况。非遗政策制定主体应用人才培养政策工具的比例最高，既说明现有政策对非遗传承人和非遗工作者的重视，也显示出非遗保护队伍仍难以满足非遗保护需求的现实状况，还需要不断地通过政策加强对非遗传承人和非遗工作者专业素质的培养，同时也需壮大非遗保护队伍。

　　资金投入也是该类政策工具的重点，可见国家已充分认识到财政支持对非遗保护的重要性。例如，《文化部办公厅关于加强国家级非物质文化遗产项目代表传承人补助经费管理的通知》指出国家级非遗传承人的补助经费由中央财政支出，地方省级文化行政部门一次性发放[24]72;《国家发展改革委办公厅、文化部办公厅关于印发国家非物质文化遗产保护利用设施建设实施方案的通知》指明非遗保护利用设施建设的资金由多渠道投入组成，以及中央补助投资的预算来源[35]。

　　2.2.2 环境型：对策略性措施有较强依赖从环境型政策工具的应用情况看，现有非遗政策对策略性措施有较强的依赖，税收优惠政策数量极少，环境型政策工具内部结构失衡明显。首先，策略性措施不仅在环境型政策工具中占比最高，也在所有类型的政策工具中占比最高。其作用在于为非遗保护提供政策指向和措施引导。

　　其次是法规管制，体现了政策制定主体希望通过强制性的条款管制非遗利益相关者的行为，为非遗保护提供法律法规保障。再者是目标规划，现有非遗政策设定了较为明确的阶段性发展目标，要求非遗工作的开展根据实际情况明确具体目标任务，反映了非遗工作的计划性和有序性。而税收优惠政策工具比例较低，税收优惠范围有待放宽。在非遗传承过程中，符合条件的公益社会团体或县级以上人民政府及其部门向非遗教育捐赠可享受税收优惠;在非遗开发利用过程中，非遗项目经营等也可享受税收优惠政策。从整体看，税收优惠政策数量有限也有可能影响社会参与非遗传承和开发利用的积极性。

　　2.2.3 需求型：重视宣传普及和产业塑造从需求型政策工具的应用情况来看，现有非遗政策重视宣传普及和产业塑造，而对政府购买的使用非常有限，需求型政策工具内部也存在结构失衡的现象。首先，宣传普及政策工具的比例最高，体现了现有政策对非遗项目、非遗传承人和非遗工作宣传的重视。其次是产业塑造，反映了政府通过政策促进非遗与文化、旅游等产业融合的现状。而学术研究、社会参与、境外交流、政府购买四种政策工具的使用比例都比较低。说明现有政策对发掘非遗内涵、吸引社会力量参与非遗保护、促进交流合作的路径尚未得到强化，尤其是政府购买促进非遗保护的推动力度十分有限。

　　2.3 系统性保护要素分析

　　2.3.1 “保护”：政策关注度有所下降从政策动态演变看，“十一五”“十二五”时期的非遗政策以“保护”为主，这一时期为非遗的普查和认定工作提供了重要的政策引导和支持。“十三五”时期的“保护”政策内容稍有减少，非遗政策的重心逐渐向非遗“传承”转移。总体而言，非遗的“保护”政策在现有政策中的关注度居中。

　　非遗的“保护”要素依赖环境型政策工具，主要从策略性措施、法规管制、资金投入和学术研究四个方面获取政策支持。非遗项目的调查、认定和记录，以及非遗区域性整体保护等均离不开策略性措施的方向指引和法规管制的政策保障。资金投入维持着非遗普查、非遗保护专项资金设立、文化生态保护区建设等保护工作的有序进行。学术研究推动着非遗理论研究体系和非遗保护、保存方法的不断完善，非遗相关资料的整理和出版，以及对传统节日文化内涵和精神实质的挖掘。

　　2.3.2 “传承”：当前非遗政策的重心非遗“传承”政策内容的数量呈上升趋势，“十三五”时期和“十四五”开局之年，在 3 个保护要素中均占比最高，成为非遗政策重心。为强化非遗“传承”工作，政策制定主体主要从人才培养和宣传普及给予政策支持。人才培养方面，通过实施传承人研习培训计划、完善非遗人才培养体系、扩大非遗传承人队伍等方式保障非遗的传承工作。

　　例如，《文化部办公厅、教育部办公厅关于实施中国非物质文化遗产传承人群研修研习培训计划的通知》揭开了传承人群研习培训计划的序幕[36];《中宣部、文化部、教育部、财政部关于新形势下加强戏曲教育工作的意见》从中等职业教育、高等职业教育、本科教育、研究生教育、继续教育等多层次构建起戏曲教育的终身学习机制。[37]宣传普及方面，通过支持传统民俗节庆宣传、利用“文化遗产日”开展非遗展示活动、办好中国非物质文化遗产博览会和中国成都国际非物质文化遗产节等方式，使非遗传承融入大众生活。例如，《中央宣传部、中央文明办、教育部、民政部、文化部关于运用传统节日弘扬民族文化的优秀传统的意见》要求采用将传统节日教育纳入学校教学活动、新闻媒体宣传等方式宣传民族传统节日[24]29-32。

　　2.3.3 “开发利用”：政策关注度上升尽管非遗“开发利用”政策支持总体甚少，但政策数量呈上升趋势。现有非遗“开发利用” 政策使用最多的政策工具是产业塑造。一方面，非遗与文化产业融合，政府相关部门、非遗传承人等主体通过非遗博览会、传统工艺产品展销场所、网络销售平台等扩大非遗产品的销售渠道，利用非遗资源进行文艺创作和文创设计等。另一方面，不少政策正在推动非遗与旅游相结合。例如，《“十四五”文化和旅游发展规划》《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》等文件提出，通过开发非遗主题旅游路线、非遗研学旅游产品等方式，促进非遗的开发利用。此外，政策也强调利用传统村落非遗资源推动乡村振兴。

　　3 研究结论

　　(1)政策外部特征。一方面非遗政策发布有周期性规律，五年规划对非遗工作提出发展目标和具体任务，政府通过颁布细化政策加以贯彻落实，总体上非遗政策数量呈上升的趋势。另一方面原文化部和文化和旅游部是统筹非遗工作的主管单位，在非遗政策制定中起主导作用。同时非遗政策制定主体多元。

　　(2)在政策工具方面，尽管我国非遗立法保护起步较晚[38]，但近年非遗保护不断获得政策支持。非遗政策以供给型政策工具为主，直接为非遗工作提供支持;以环境型政策工具为辅，规划和管理非遗工作的走向;以需求型政策工具为补充，拉动非遗的创造性转化和创新性发展。其中供给型政策工具强调人才培养和资金投入，但公共服务政策工具数量有限;环境型政策工具内部结构失衡明显，对策略性措施有较强依赖，对税收优惠的关注不足;需求型政策工具重视宣传普及和产业塑造的运用，政府购买和境外交流政策工具有待完善。

　　(3)在系统性保护方面，非遗“保护”和“传承”受到政策重点关注，而“开发利用”还有待政策支持。非遗“保护”对策略性措施、法规管制等环境型政策工具依赖较大;非遗“传承” 主要获得人才培养和宣传普及的政策支持;非遗“开发利用”主要由产业塑造政策拉动。

　　4 政策建议

　　4.1 加大税收优惠政策支持，推动非遗融入公共服务环境型政策工具内部结构的调整可以从加大税收优惠政策支持入手，制定可操作的税收优惠规定和细则。一方面，在非遗文化产品开发和生产、非遗相关服务提供过程中，鼓励对非遗项目经营企业采取税收减免措施以降低其运营成本;对非遗传承人创业实行税收减免。

　　另一方面，对从事非遗教育、表演的机构以及向非遗教育捐赠的个人或团体，给予一定的税收优惠[39]。供给型政策工具除了应继续强化人才培养和资金投入，还需要增加公共服务的政策支持。首先，政策应要求各级政府向社会公开非遗项目、非遗传承人名录等相关信息;其次，应鼓励各级各类公共文化服务机构举办非遗展示传承活动。非遗活动有助于全民享受更丰富的公共文化服务，同时，将非遗融入公共文化服务也是中华优秀传统文化教育和爱国主义教育的一种重要方式。

　　4.2 鼓励购买非遗产品和服务，加强对外对港澳台交流合作需求型政策工具的完善应增加对政府购买和境外交流的政策支持。政府购买政策应要求将非遗文化产品列入政府采购目录，增大对非遗文化产品的采购份额，鼓励相关单位购买非遗相关产品和服务，从而支持非遗相关企业的经营。需要指出的是，非遗产品和服务销售应符合市场需求，不可过度依赖政府购买[40]。尽管我国非遗保护工作起步较晚，但致力于探索非遗保护的中国方案。这不仅需要境外交流政策支持港澳申报国家级非遗项目和港澳人士申请非遗传承人，鼓励台湾参与非遗传承发展工程，还需要政策支持非遗国际传播，向世界传递非遗保护的中国经验[21]。

　　4.3 坚持保护为主和传承发展，积极引导非遗合理开发利用现有非遗政策体现了对“保护为主”和“传承发展”原则的坚持，而“合理利用”原则有待政策引导落实。《文化部关于加强非物质文化遗产生产性保护的指导意见》为将非遗及其资源转化为文化产品提供专门政策支持[24]61-64。当前在文旅融合发展的背景下，鼓励合理开发利用非遗资源丰富旅游的文化内涵，既有助于推动非遗传承，也能提升旅游品质，实现文旅融合。与此同时，鼓励合理开发传统村落的非遗资源，建设非遗就业工作坊等措施将助力乡村振兴。

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　　作者：郑炜楠