水库移民后期扶持政策执行偏差及其优化

　　摘要：基层实践表明，水库移民后期扶持政策在执行过程中存在偏差‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。文章着眼于水库移民后期扶持政策执行的一般过程和主要环节，从项目申报过程中的“关系”共谋、项目审批中的“关系”竞争、项目利益分配中的“关系”错位等方面重点阐述“关系”要素与政策执行偏差的内在联系‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。在此基础上，从内外关系网络良性互动的角度给出一种可能的优化思路，以降低执行偏差对政策落地效果的扰动，进而提高水库移民后期扶持政策的执行绩效‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　关键词：水库移民;后期扶持政策;执行偏差;社会关系网络

　　在水库移民后期扶持政策长期稳定的制度环境下，项目扶持是后期扶持的主要方式之一。项目扶持的精准性直接关系到政策绩效提升的边际效用，不仅对水库移民社区的可持续发展有着重要意义，也关系到贫困移民精准脱贫的有效性和彻底性。从现有的水库移民后期扶持政策体系来看，日趋完善的顶层设计已在很大程度上弥补了潜在漏洞。理论上，只要各级地方政府和相关部门按照理性设计的步骤予以落实，就能够实现水库移民后期扶持政策的预期目标。对于水库移民而言，社区是其发展的重要依托，国家亦把社区作为水库移民后期扶持的关键载体，以项目的形式将水库移民所需的外部性资源“自上而下”地输入社区，而后通过社区内部的运作分配将其转化为水库移民发展的方式和手段。然而，基层实践的种种迹象表明，县级移民管理机构在实践中逐渐积累起基于利益平衡和博弈妥协的变通执行策略[1]，很多水库移民所获得的扶持资源与其实际需求并不完全匹配，尤其是贫困移民的自我发展能力未能得到有效提升，即使是依靠项目扶持在短时间内实现了脱贫，但从长远发展的角度看，贫困移民的脱贫可持续性差、返贫风险高[2]。显然，水库移民后期扶持政策在执行过程中出现了偏差。

　　关于政策执行偏差的既有研究多从政府本位的立场出发予以解释，运用政策执行成本及收益的经济分析[3]和政策执行府际关系的制度分析[4]两种方法，讨论政策执行偏差的形成机理，并给出相应的优化建议。也有研究意识到，厘清各类政策执行偏差可能影响因素之间的关联机制需要从微观实践经验中找寻证据[5-6]，但总体而言仍未摆脱泛制度主义的局限。基于此，本文着眼于水库移民后期扶持政策执行的一般过程和主要环节，重点阐述“关系”要素与政策执行偏差的内在联系，并从内外关系网络良性互动的角度给出一种可能的优化思路，以降低执行偏差对政策落地效果的扰动，进而提高水库移民后期扶持政策的执行绩效。

　　一、项目申报过程中的“关系”共谋

　　地方政府作为政策落地的执行者和制度完善的推动者，在促进经济增长、维护社会稳定以及细化制度建设等方面发挥着重要作用[7]。然而，在中央对地方政府进行政绩考核的影响下，地方各级政府间也形成一套类似的考核激励制度，具体指标更是层层细化、层层加码，如地市级政府对县(市、区)级政府的考核，往往细至二级指标，甚至还会设置三级指标，还对不同指标设定差别化权重。就结果而言，严格的政绩考核时常导致下级政府在承接上级政府布置的任务时，多会考虑如何做出政绩，若无法做出政绩，则会采用各种形式合理的策略来应对上级问责。同样，在水库移民后期扶持项目申报过程中亦存在此类问题。作为项目的实际管理者，县级移民管理机构不仅需要确保申报项目的顺序和资金符合政策规定与上级政府要求，也要兼顾自身的政绩考核目标。

　　就实际而言，不少县级移民管理机构在项目安排上往往更为青睐那些水电路网等微型基础设施项目。原因在于，上述项目往往资金需求不大，相对容易完成，更为重要的是每年都能形成实际且可观测的成效。在具体操作上，县级移民管理机构多会鼓励水库移民社区优先申报修路或饮水管网等基础设施项目，并适当予以审批环节的照顾。此外，为了确保项目申报程序的合理、合规，县级移民管理机构还会要求水库移民社区严格按照详细的规范格式编制水库移民后期扶持项目申请书。尽管大多数水库移民社区缺少专业人员，但为了符合程序要求、方便项目获批，一些社区干部也愿意花钱雇佣、聘请专业人员来帮助社区编制项目申请书。

　　与此同时，虽然中央和地方政府不断加大对水库移民社区的项目扶持力度，但就平均水平而言，单个水库移民社区每年可获得的项目资金仍相对较为有限。因此，部分水库移民社区为了最大限度地拿到项目立项、获得项目资金，不仅一味地迎合县级移民管理机构的项目“偏好”，罔顾社区真实的项目需求，甚至有些社区干部在水库移民不知情的情况下强制要求其签字同意，从而在形式上符合申报程序。并且，不少水库移民社区干部还会想方设法地到县级移民管理机构说情或者找关系，请求优先安排扶持项目，并尽可能地多安排项目资金，这使水库移民社区项目申报资金的配比也会因其与县级移民管理机构关系的“好坏”、水库移民社区在县级以上是否有“强关系”等情况而出现明显差距。这些依靠“关系”形成的项目利益共谋，不仅不利于项目的合理申报，还严重拉低了后期扶持资金的使用效率。县级移民管理机构作为项目运转的核心，对项目的最终落地和效果呈现有着重要的影响，如果一味关注项目的短期成效和管理方便，必然挫伤水库社区申报项目的积极性;同时，部分凭借“强关系”获得更多项目资源的社区，也必然损害其他水库移民社区的根本利益，进而影响水库移民后期扶持的最终效果。

　　二、项目审批中的“关系”竞争

　　按照水库移民后期扶持政策规定，水库移民后期扶持项目遵循“自上而下”的分级审批程序，理想状况下水库移民后期扶持项目资金按照水库移民人数进行总体审批分配。但事实上，项目审批是一个动态的过程，在总体资金相对有限的情况下，下级政府需要去“争”才有可能获得更多的项目资源[8]。因而，作为项目实际承接方的县级移民管理机构，往往会采用多种方式向省级移民管理机构争取更多的项目资金。其中，最为常用的方式就是依靠与上级政府的关系。其逻辑在于，越是主动参与项目“抓包”的县级政府，就越容易获得更大的权力弹性空间，进而利用有效的“关系”资本，在项目的逐级分配中实现“自下而上”的反控制[9]。既有事实也表明，很多县级移民管理机构一方面会积极向相关省级政府部门争取其他渠道的扶助资金，扩大项目资金池;另一方面还会疏通与省级、地市级领导干部的“私下”关系，以此为本县申报的大项目争取审批“绿灯”。一般而言，愈是贫困的地区，此类情况愈发常见。总体来说，县级移民管理机构与上级政府的“关系”越好，则越容易在项目审批的竞争中获胜。“关系”在项目审批中的运用具体可分为以下三种类型：

　　一是“强关系”下上级领导给予“关照”。意指上级领导承诺或首肯对县里项目的审批给予优先“照顾”。“关照”的获取渠道主要有领导在县挂职、领导从县里升迁以及领导到县检查等三种。在得到领导“关照”后，上级政府一般会加大扶持力度，对于县移民管理机构上报的扶持项目也会重点关照。通常而言，到县任职或挂职的省市级领导，一般会对该县产生较为深厚的感情，也愿意在其权限范围内予以“关照”作为回馈。如笔者在中部某县了解到，由于地处山区，贫困程度较深，省政府先后选派了近10位省级、厅级领导干部到该县任职或挂职。省水库移民开发局出于带动县域发展的总体考虑，在领会相关领导的意图后，特批将其列为定点扶持县，重点扶持该县的产业发展，鼓励该县因地制宜地申报产业开发扶持项目，在足额拨付水库移民后期扶持项目资金的基础上，更是主动联络相关职能部门，整合扶贫资金和其他涉农资金，优先投向该县的水库移民产业开发项目，以此来提高水库移民的收入水平，特别是解决贫困移民的脱贫致富难题。

　　二是“弱关系”下移民干部主动诉苦。在县级移民管理机构没有“强关系”的情形下，县级移民管理机构的领导干部到上级主管部门诉苦，就成为其与上级主管部门建立“关系”的主要手段。诉苦原本只是人际交往的工具之一，多用于个人将日常生活中所遭遇的不幸或困难向他人诉说。在抗日战争时期，“诉苦”被用为动员人民群众参与土地改革的技术手段，人民群众通过诉苦来宣泄所遭苦难和表达个人诉求，对重塑国家与乡村社会间的关系发挥了重要影响[10]。同样，在水库移民后期扶持项目的运作执行中，承担责任和任务最多的县级移民管理机构在调处水库移民抱怨的同时，亦会适时向上级政府诉说基层工作的困难。由此，既实现刚性压力的转移，也争取项目获批的机会。笔者在东部某县调查时发现，由于县域经济发展较好，该县多数水库移民社区希望县移民办加大对生产开发项目的扶持，并热衷于申报资金投入规模较大的项目‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　在全省水库移民后期扶持项目资源有限的情况下，该县申报的大项目很难被上级政府审批立项，即使能通过，也是每年拨付少量的资金，项目实质性进展缓慢。为此，很多社区干部到县移民办抱怨诉苦，县移民办主任无奈，便向省移民办倾诉基层工作的不易，诉说水库移民有心发展但苦于资金短缺的矛盾。此后，无论是市里还是省里，只要召开水库移民工作会议，县移民办主任都会找相关领导诉苦，希望能给该县安排一些大的生产开发项目，甚至在省领导参加的会议上，县移民办主任也毫不避讳地向省领导倾诉水库移民迫切需要脱贫致富的心愿。最终在县移民办主任的“软磨硬泡”下，省移民办为该县调配多渠道扶持资金，整合社会力量，尽量保证该县每年都能获批一些较大的生产开发项目。

　　三是“无关系”下移民被迫上访。个别情况下，在无法依靠“关系”改变项目审批现状时，县级移民管理机构暗中“鼓励”有困难的水库移民越级上访，通过借助水库移民的底层力量来争取更多的项目获批机会。笔者在调查中发现，当省级水库移民后期扶持资金配套供给不足时，县级移民管理机构只好选择将项目资金平均分配至各水库移民社区，在项目类型上也多以基础设施项目为主，对水库移民的收入提高成效甚微，特别是贫困移民脱贫难度长期较大。贫困移民频繁到县级移民管理机构上访，试图找移民干部解决困难。但在现有的制度安排下，县级移民管理机构无法为水库移民审批更多的项目，特别是一些重大的生产开发项目。因此，县级移民管理机构与辖区的水库移民形成“共谋”，暗示水库移民可以越级上访，进而引起上级政府的重视并解决相关问题。在水库移民多次上访后，省级政府考虑到该地区水库移民生产生活的实际困难，不仅以其他扶持方式增加了该地区的项目资金总量，还会重点帮扶该地区较为贫困的水库移民社区，尤其是帮助贫困移民改善生产生活条件，在提高其收入水平的同时做好社会保障兜底工作。

　　三、项目利益分配中的“关系”错位

　　现阶段，很多县级移民管理机构存在人员配置不足的问题，难以有效应对全县范围内水库移民后期扶持的各项工作，尤其是在项目进社区的落地过程中更为“捉襟见肘”。为提高水库移民后期扶持项目落地的工作效率，县级移民管理机构通常会选择更了解水库移民的社区干部作为项目的具体承接人。在它们看来，水库移民社区干部熟知水库移民诉求，且附加在社区干部身份上的内生权威，有助于项目的推进与落实。因而，在当前水库移民后期扶持项目制下，很多县级移民管理机构明确提出“不干不扶持，越干越扶持”，以此调动社区干部参与后期扶持项目的积极性，但这一做法在实践中往往导致权力与资源的控制关系异化为个别社区干部对后期扶持项目资源的控制。

　　特别是实施水库移民后期扶持项目制后，从政府争取到扶持项目成为水库移民社区干部相对稳妥的获益途径，这一情况在资源匮乏和集体经济欠发达的社区表现得尤为明显[11]，在一定程度上致使水库移民社区的内部治理结构和权力关系配置发生变异。具体而言，根据现行水库移民后期扶持政策的相关要求，水库移民的数量是后期扶持项目资金分配的关键要素，且必须以集体或社区名义申报后期扶持项目。但在具体执行过程中，社区干部凭借在项目申报中的核心作用和在社区中的权威，对进入社区的后期扶持项目拥有绝对的支配权，并逐步转化为自身的政治和经济权力。

　　实地调查发现，水库移民社区干部常常利用职权之便，打政策设计的“擦边球”，导致在后期扶持项目进入水库移民社区后，精英俘获现象屡屡出现，各主体间的利益分配严重失衡。这主要表现为三个方面。一是社区干部利用熟悉政策之机将项目资源据为己有。现实中大多数水库移民并不完全了解后期扶持政策内容，而社区干部最为了解水库移民后期扶持政策，加之社区干部与县级移民管理机构的“关系”相对稳定，较容易获得县级移民管理机构干部的信任，直接导致很多水库移民社区干部优先享有项目机会，有些还以圆滑隐蔽的手段将其转为私人所有，并通过雇佣本村水库移民打工的方式来隐瞒自己变相占有属于集体的水库移民后期扶持项目资金的行为。然而吊诡的是，一方面县移民管理机构对类似情形多是“睁一只眼闭一只眼”，另一方面通过务工获利的部分水库移民也对社区干部称赞有加。

　　二是社区干部在项目成功落地后将自身利益最大化。随着大多数水库移民社区基础设施条件的日趋完善，一些县级移民管理机构尝试调整项目扶持重点，加大对水库移民社区生产开发项目的扶持。诚然，在社区干部的带领下，不少水库移民社区借助生产开发项目逐步实现脱贫致富，但需要正视的是，由于生产开发项目收益不易准确测量，导致一些水库移民社区干部在进行项目利益分配时暴露出徇私问题，如为实现有序的规模化生产和市场化运营，水库移民社区多会以项目为契机成立合作社或注册集体企业，但核心岗位和股东往往由社区干部出任，致使社区干部较易获得更多收益分配。三是社区干部借助项目支配权优先将项目分配给自己“关系”较好的移民。在项目资源总体较为有限的情况下，社区中优先扶谁、怎么扶持，往往由社区干部讨论决定，而水库移民为获得更多项目资源，多会有意地与村干部拉近“关系”，甚至个别地方滋生了贫困移民靠给社区干部送礼才能获得项目扶持的歪风邪气。

　　然而，无论是隐形的精英俘获，还是变相的占有，甚至是公开的徇私，水库移民社区干部上述行为直接导致水库移民项目资金难以真正扶助水库移民脱贫致富，尤其是贫困移民的利益严重受损。因为对于大多数贫困移民而言，由政府主导输送的项目资源是其实现脱贫的主要依靠，社区干部在项目资源分配中无形将贫困移民边缘化，致使相当一部分贫困移民陷入长期难以脱贫的泥潭。但是实地调查发现，现实中普通水库移民并不会选择对社区干部过多占用项目资源进行公开的抗议。一方面，传统社会农民“隐忍”应对生存环境的特性，使其在与社区干部的对抗中，只要日子过得去就大多会选择沉默[2]82-84。

　　“有收益就不错了”“有总比没有强”等观念扎根于水库移民的潜意识中。还有些水库移民认为，社区干部能够获得更多的利益是其能力使然。水库移民的隐忍不作为，使得社区干部能够更为方便地占有后期扶持项目的红利，甚至是压缩水库移民的话语空间，使后期扶持项目的共商、共建、共管要求基本流于形式。另一方面，随着改革开放后工业化的推进和户籍制度的松动，大量农村劳动力纷纷外出务工，农民脱离土地从事非农工作的趋势越来越明显[3]。《2018年全国农民工监测调查报告》数据显示，当年全国农民工总量为28836万人，农民工人月均收入达到3721元。随着外出务工收入的不断提高，外出务工的水库移民对社区事务的关心程度亦不断减弱，这在一定程度上助长了社区干部谋取私利的不良风气，而缺少能人带动或代表导致的贫困移民的弱势地位则被进一步固化，他们只能被动地接受社区干部的项目扶持安排，进而产生了水库移民社区发展与贫富分化加剧并存的悖论。

　　四、一种优化思路：社会关系网络的整合与匹配

　　为帮助水库移民改善生产生活条件，国家设立了专门的水库移民后期扶持基金，并以项目的形式推动水库移民社区发展和提高水库移民收入水平。客观而言，由政府主导的外部扶持项目已成为推动水库移民社区发展的主要力量之一，这在很大程度上缓解了水库移民社区发展内在基础薄弱的现实困境。然而，由于末梢环节客观存在的政策执行偏差问题，现有的项目扶持方式不够精准、扶持效果较为有限。在项目申报环节，单纯强调结果上的形式民主，致使大量水库移民的利益诉求被少数移民精英所代表，县级移民管理机构往往以照顾水库移民社区间的公平感受为理由，“撒胡椒面儿”式地将项目资金均等化地分配给各个社区，并在此前提下为追求所谓“政绩”而有所选择地塑造“政绩工程”“政绩亮点”，甚至少数条件较好、关系过硬的水库移民社区可获得远超平均水平的项目扶持力度。

　　在项目分级审批制度下，县级移民管理机构承接了上级部门下放的诸多权力，项目审批逐渐成为“一言堂”，使得县级部门极易由“下”向“上”地突破既定审批规范程序，同时为获取更大审批权限，县级移民管理机构在上下博弈中逐渐形成了依靠“关系”竞争项目资金的不良风气。在项目各主体利益分配中，因社区干部是“内”“外”衔接的纽带，后期扶持项目资源主要通过社区干部分配落实。在某种程度上，水库移民与社区干部“关系”的好坏，直接影响到他们在项目落地后实得资源的多寡[14]，甚至有些利己的社区干部在将项目收益私有化的同时，还能使项目资源分配符合政策规定，达到程序上的形式合理。

　　诚然，水库移民社区借助后期扶持项目获得了一定程度的发展，但既有的项目安排失衡、资金配置欠优等一系列政策执行的不精准问题，最终导致水库移民社区发展不均衡、贫困移民脱贫稳定性差等问题凸显。既有研究表明，社会关系网络在社区发展中扮演着重要角色。社会资本内嵌于社会关系网络之中，且由于其具有互惠、信任和网络等特征，能够在一定程度上促进稳定合作的达成和地方治理的改善[15]。从社会关系网络的视角审视水库移民后期扶持政策执行偏差问题不难发现，当前水库移民社区内外关系网络普遍呈现出单向特征，无论是水库移民社区还是水库移民个人都无法真正依靠社区内外关系网络的良性互动获得实质性发展。对于政府而言，在通过外部关系网络“自上而下”地向水库移民社区输送项目资源时，并没有完全掌握不同水库移民社区的差异需求，所以在实际供给时往往不能按照社区实际短板实现精准供给‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　对于社区而言，以社区干部为核心的社区精英，在获得上级政府信任和缺乏有效监督的情况下，多会从项目运作中谋取私利，侵占、私吞本该分享给贫困移民的项目收益，甚至有些社区精英利用个人权威和职权之便，直接将上级政府分配给社区的项目资源私有化。对于贫困移民而言，作为社区内部关系网络中的弱势群体，从外部关系网络中获得的发展资源是其最大依靠。然而，由于贫困移民主体性较弱，社区干部以及上级政府在政策实际操作执行过程中占据着绝对话语权和支配权，贫困移民多是被动地接受相关扶持措施及项目安排。因此，实现水库移民社区发展与精准扶贫间的关系达成实质合理性的一种优化思路是，从外部关系网络扶持和内部关系网络调节入手，确保水库移民社区的内外关系网络实现良性互动。

　　政工师论文投稿刊物：《求索》(月刊)创刊于1980年，是由湖南省社会科学院主办的哲学、社会科学学术刊物。以研究社会主义现代化建设中的重大理论问题和实际问题为办刊的中心任务。

　　首先，由“内”至“外”进行精准供给，政府要把实现贫困移民脱贫解困确定为水库移民社区发展的最终目标，所有政策的制定和扶助措施的实施都需要充分考虑贫困移民的利益诉求。政府既要为贫困移民建立需求表达机制，帮助他们重塑主体性，使他们的真实需求能够“表达出、传递出”，也要加强监督管理，在尊重贫困移民意愿的基础上，以提升其自我发展能力为核心，进行项目资源的精准供给，将外部扶助资源转化为内生发展动力。其次，由“外”至“内”做好精准识别，各级移民管理机构和相关政府部门不能简单机械地基于国家贫困线划分贫困移民，而是应根据不同水库移民社区的具体情况，因地制宜地识别贫困移民，并在充分听取各方意见的基础上形成差别化、个性化的扶助计划;在项目资源分配上，不仅要优先考虑贫困移民和贫困水库移民社区，打破依靠“关系”获得项目资源的分配方式，还需要整合各种有益于水库移民社区发展的外部资源，进一步扩充水库移民社区发展所需的项目资源池，发挥资源叠加效益。再次，通过内外关系网络的良性互动，实现水库移民社区发展和精准扶贫的双向耦合。

　　一方面，应做到在社区发展中促进精准脱贫，借助内外社会关系网络互动，优化精准扶贫的扶助效果，精准分析外部关系网络的作用及影响;另一方面，利用内部关系网络将从外部关系网络获得的资源转变为水库移民公平受益的发展机会和途径，进而实现效率机制和合法性机制的协同，使贫困移民在社区发展中得以真正脱贫解困。最后，深化情境因素的调节作用，将水库移民后期扶持政策、水库移民社区内外关系网络、水库移民社区发展方式选择以及贫困移民脱贫解困嵌入更大更广的情境之中，并揭示政策环境下各类要素间的权变关系，最终实现水库移民社区发展和贫困移民脱贫解困的可持续性。

　　参考文献：

　　[1]孙良顺.水库移民后期扶持项目运作中的政策执行失准[J].湖湘论坛，2018(6).

　　[2]孙良顺.“内”“外”联动：水库移民社区发展与移民脱贫的实现路径[J].求索，2018(5).

　　作者：孙良顺1，2