主要利益相关者对慈善组织参与扶贫的影响与合作对策

　　摘要:慈善组织是中国反贫困事业的重要组成部分。在慈善组织参与扶贫过程中,其扶贫济困目标的实现,离不开利益相关者的参与、支持和理解。但在现阶段扶贫过程中,慈善组织与政府、捐赠人、扶贫对象、新闻媒体和第三方评估机构等主要利益相关者之间缺乏主动、持续的互动和沟通,影响到扶贫目标的实现。为此,慈善组织可以通过加强与政府部门之间的沟通合作、建立与企业捐赠者之间的信息互动机制及改善与第三方评估机构和新闻媒体之间的沟通方式等途径积极主动地与主要利益相关者之间进行合作,在实现自身组织目标的同时,照顾到各主要利益相关者的利益与关切,从而在相对贫困时期为反贫困事业做出更大的贡献。

　　关键词:慈善组织;利益相关者;反贫困;合作机制

　　截至2019年末,全国农村贫困人口由2012年末的9899万减少至551万,贫困发生率也由10.2%降至0.6%,①中国的反贫困事业取得了决定性胜利,彰显了中国特色社会主义制度优势。在中国政府主导的扶贫模式下,参与扶贫的主体不仅包括以政府为主的公共组织,也包括企业、社会组织、个人等社会力量。其中,以“扶贫济困”为主要活动内容的慈善组织因具有扶贫方式多样化、动员资源广泛、具有针对性等优势,成为中国反贫困事业的急先锋。②精准扶贫时期,政府在鼓励社会组织参与脱贫攻坚的同时,积极支持建立社会组织参与反贫困的长效激励机制。2016年颁布的《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)把“扶贫、济困”作为慈善组织的首要活动。

　　同时,按照《慈善法》关于慈善活动的界定,依法成立以面向社会开展慈善活动为宗旨的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利社会组织都属于慈善组织,这为慈善组织参与扶贫和实现自身发展目标提供了更为广阔的空间。现有文献对慈善组织参与扶贫也进行了较为密切的关注,这主要集中于以下两个方面:一是从不同角度分析慈善组织在扶贫中的角色定位与作用。黄建泽认为社会组织在扶贫过程中正从政府查缺补漏的“助手”逐渐向分工协同的“伙伴”转型。③许源源和涂文认为社会组织基于使命和责任参与农村扶贫,但在反贫困过程中出现定位偏差问题。④毛维准将其划分为倡导宣传者、意识启蒙者、行动研究者、服务提供者和合作伙伴五种角色,划分更为细致。

　　①二是具体研究慈善组织在扶贫中的运行模式、运行现状以及提出困境解决方案。罗文恩和周延风提出,中国的慈善组织要由行政化模式转向市场化道路,并通过案例分析,提出了慈善组织市场化的可行路径。②倪斯铌研究了以政府、企业和社会公众三种利益相关者组成的中国慈善组织管理模式,同时也分析了慈善组织在建立、资金来源、治理机制与法律地位方面的困境。③刘耀东则指出社会组织在参与扶贫过程中,普遍出现协同合作机制缺失、无法形成扶贫合力的问题。④现有研究虽然关注到利益相关者对慈善组织参与扶贫有着重要影响,但并未对其进行深入分析,不能对进入相对贫困时期后慈善组织参与反贫困时如何处理各利益相关者之间关系提供有价值的参考。

　　随着2020年现有建档立卡贫困人口全部脱贫,政府大规模扶贫模式也将逐渐结束,但相对贫困在较长时期内还会存在,在《慈善法》的引领和规范下,慈善组织在“扶贫济困”领域将会发挥更为重要的作用。慈善组织参与扶贫的实践经验表明,其扶贫济困目标的实现受利益相关者的影响,因此必须重视与各利益相关者特别是主要利益相关者的良好合作才能较好地实现组织的“扶贫济困”目标。为此,本文首先从理论方面分析慈善组织参与扶贫过程中主要利益相关者对其扶贫目标的影响方式与路径,进而运用2017年10月初至2019年5月底期间对河南省A市、B市和C市慈善组织参与扶贫的观察,⑤分析慈善组织与各主要利益相关者在合作过程中存在的问题,最后从慈善组织应该积极有为的视角提出促进其与主要利益相关者之间良性合作的对策建议。

　　一、慈善组织参与扶贫的主要利益相关者

　　(一)主要利益相关者

　　利益相关者理论认为组织的生存和发展离不开各利益相关者的有效参与或真实投入,因此组织必须照顾到各利益相关者的现实利益。经济学家弗里曼把企业的利益相关者界定为:“那些能够影响企业目标实现或者被企业实现目标过程影响的团体或个人”。⑥Clarkson指出利益相关者以实物资本、人力资本、财务资本或一些有价值的东西投入组织经营中,因此组织与各利益相关者之间既存在相互冲突的利益关系,又为了实现共同的目的而相互依赖。⑦对于利益相关者的类型,Mitchell根据合法性、权力性和紧急性三个方面将其划为三类:确定型利益相关者、预期型利益相关者和潜在利益相关者。

　　⑧Savage等则更为简单直观地把利益相关者分为主要利益相关者和次要利益相关者,前者是那些直接影响组织目标实现,并且其利益实现也直接受组织目标影响的组织或个人,后者则是指除直接利益相关者以外的其他利益相关者。⑨虽然对利益相关者类型的划分存在多种形式,但几乎所有的学者都认为各类利益相关者都不是固定不变的,不同类型的利益相者之间可以相互转化,同时也存在利益相关者的退出和进入现象。

　　(二)慈善组织参与扶贫过程中的主要利益相关者慈善组织通过提供物品、资金、服务等形式,帮助有需要者解除困境、实现自由发展,

　　影响慈善组织扶贫目标实现的利益相关者。为区分不同利益相关者与慈善组织之间的关系,主要利益相关者用实线连接,次要利益相关者用虚线连接。主要利益相关者包括政府部门、捐赠者、扶贫对象和第三方。其中,政府部门主要指扶贫办、民政部门、财政税收部门和教育、医疗等职能部门,捐赠者包括企业和个人,第三方主要包括新闻媒体和评估机构。次要利益相关者包括公众、与慈善组织相互竞争的社会组织、扶贫对象所在的县、乡政府和村委会等,这些利益相关者虽然在慈善组织参与扶贫过程中不产生直接作用,但也影响着扶贫效果和目标实现,并且在特殊情况下,次要利益相关者可能会转化为主要利益相关者。

　　二、主要利益相关者对慈善组织响参与扶贫的影与预期利益

　　(一)主要利益相关者对慈善组织参与扶贫的影响方式与路径主要利益相关者在慈善组织参与扶贫过程中的介入程度、投入资产专用性程度、影响力和功能角色方面各不相同,但都对其扶贫目标实现与生存发展产生重要影响。1.政府:慈善组织扶贫政策与资源的供给主体慈善组织在我国诞生之初,与政府存在亲缘关系。①但在政府包揽扶贫事业阶段,政策上不鼓励甚至限制社会组织参与扶贫,慈善组织在扶贫领域的作用非常有限。随着政府对社会组织参与扶贫的政策放宽,慈善组织参与扶贫的机会增加,绩效也不断提升。《慈善法》实施后,政府在扶贫领域也不断为社会组织让渡发展空间,鼓励慈善组织在扶贫领域发挥更为积极的作用。总之,慈善组织在我国扶贫领域的参与程度与形式,受政府政策的约束和引导,在扶贫活动中也无法避免与相关职能部门之间进行合作。

　　(1)扶贫部门。扶贫开发领导小组办公室(下文简称扶贫办)是我国专门的扶贫机构,也是慈善组织在扶贫领域最直接的利益相关主体。扶贫办对慈善组织参与扶贫的影响主要体现在以下两个方面:一是为慈善组织参与扶贫提供政策支持。这是政府部门对慈善组织参与扶贫最直接的影响方式。例如,2017年12月,《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》以制度形式鼓励社会组织参与脱贫攻坚,并提出具体措施办法。二是为部分慈善组织提供资源支持,助力其在扶贫领域独立发挥更大作用。

　　如扶贫基金会虽然是在民政部门注册的公益慈善组织,但其诞生之初具有典型的官办社会组织色彩,与扶贫办有着紧密的联系。《慈善法》生效后,各扶贫基金会逐渐与扶贫办脱离,但是其从政府获得资源的优势依然存在。扶贫办对慈善组织的投入可以是公共政策,也可以是公共资源,这种投入专用程度高,影响力大,但由于扶贫部门不对慈善组织实施直接管理,因此对慈善组织在扶贫中的介入程度较低。

　　(2)民政部门。民政部门是慈善组织的登记管理和监管评估部门。民政部门为慈善组织提供设立登记、认定、政策与信息咨询、公募资格认定、慈善信托备案、监督评估等服务。为支持社会组织参与扶贫,民政部还出台了一些鼓励性措施,如2018年4月的《民政部关于推进深度贫困地区民政领域脱贫攻坚工作的意见》(民发〔2018〕43号)提出“鼓励和引导社会力量参与深度贫困地区脱贫攻坚”。同时,民政部门还为慈善组织提供必要的服务支持,如发布《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本技术规范》,遴选互联网公开募捐信息平台。作为主要的利益相关者,民政部为慈善组织提供的服务专用性较强、影响较大。同时,由于民政部门对慈善组织成立后的活动具有监督评估责任,因此介入程度较高。

　　(3)财税部门。财政和税收部门为慈善组织提供资金支持和税收优惠服务。资金是慈善组织生存与发展的生命线。财政部门对慈善组织的资金支持分为直接支持和间接支持两种类型。其中,直接支持是指财政资金通过项目或者其他形式直接资助社会组织发展。例如,2013年,中央财政以“发展示范项目、承接社会服务试点项目、社会工作服务示范项目、人员培训示范项目”形式对社会组织给予财政资金支持。间接支持包括政府购买慈善组织扶贫服务、给予慈善组织税收优惠等。

　　《慈善法》第七十九条明确规定了“慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠”。财政税收部门作为利益相关方对慈善组织投入资产专用性虽然不高,但对慈善组织的生存与发展影响较大。由于财税部门并不直接参与慈善组织活动,因此在扶贫过程中的介入程度不高。

　　三、慈善组织参与扶贫过程中与主要利益相关者之间的合作问题

　　近几年来,我们课题组对河南省A市、B市和C市慈善组织参与扶贫情况进行了专门调研,发现在慈善组织参与扶贫过程中,与各主要利益相关者之间的合作都存在一定的问题,其主要表现为慈善组织与主要利益相关者之间缺乏双向、持续的互动和沟通,导致不能有效满足主要利益相关者的预期利益,影响最终扶贫效果。

　　(一)与政府部门之间缺乏持续、正式的沟通与合作机制

　　民政部门作为慈善组织的登记主管部门,在慈善组织登记注册之后,除年检和重大活动报告外,对慈善组织缺乏日常监管。而年检多是对慈善组织提交材料的形式审查,缺少实质性审查。如C市社会组织信息公开平台上公布的社会组织年检报告内容包括社会组织的基本情况、人员情况、党建情况、涉外活动情况、信息公开情况、内容制度建设、公益活动情况、年度工作总结和下年度工作计划等十二项内容,只有在年度总结里才可以看到慈善组织当年开展的主要活动情况,财务情况与公益活动情况等栏目中内容较为粗略,具体活动及其支出明细信息缺失。调查发现,很多地方民政部门对当地慈善组织开展的扶贫活动并不完全了解。

　　同时,民政部门与慈善组织之间也缺乏信息共享机制,一些慈善组织对低收入贫困户医疗与子女教育等救助,本可以在项目识别阶段通过民政部门了解扶贫对象信息,但由于慈善组织与民政部门之间缺少互联互通,并没有形成有效的合作治理机制。各地扶贫办虽然是扶贫的主要协调机构,但在调研时发现,慈善组织在参与扶贫时很少主动与当地扶贫部门联系。

　　关于此现象的原因,某慈善组织负责人解释,一方面是因为扶贫部门以前没有为贫困户建档立卡,贫困信息比较散乱,即使与扶贫部门联系也达不到预期的效果;另一方面是因为与政府部门打交道程序繁琐,工作流程复杂,效率较低。对A市和B市的调研发现,扶贫部门对慈善组织在本地区开展的扶贫活动知之甚少,扶贫压力较大,扶贫部门非常期望能了解慈善组织在当地扶贫领域的活动情况。慈善组织在医疗、教育、科技等领域的扶贫活动和对儿童、老人、妇女等特殊群体的帮扶,多是单独开展,与相关职能部门的联系较少,缺乏协同合作机制,无法形成扶贫的合力。

　　四、慈善组织参与扶贫中与主要利益相关方之间的合作对策

　　作为我国扶贫领域的重要社会力量,慈善组织的积极有效参与是其服务社会、实现组织价值和发展壮大的重要途径。具备扶贫济困能力是慈善组织与主要利益相关者合作的前提,这包括扶贫项目决策能力、资源动员与管理能力、扶贫项目执行能力等。为达到扶贫济困的社会目标,慈善组织需要在具备这些能力的同时,进一步提高与主要利益者之间的互动与合作能力,加强与各利益相关主体之间的主动沟通和积极联系。解决双方的合作问题,满足主要利益相关者的预期利益,可以在相对贫困时期为反贫困做出更大的贡献。

　　(一)加强与政府部门之间的沟通合作

　　为了有效参与扶贫活动,作为政府扶贫的重要补充力量,慈善组织需要与政府部门积极协同合作,获得政府职能部门认同与支持。在政府部门中,扶贫部门和民政部门掌握着贫困人口的信息,其中民政部门在慈善组织扶贫活动中参与度较高,扶贫部门则参与度较低,需要慈善组织主动建立联系。

　　扶贫论文范例：交易费用、扶贫治理与制度安排的选择

　　对于与评估结论持不同意见的地方,需要及时积极地与评估机构进行沟通,从而在评估结果方面达成较为一致的意见。这既有利于慈善组织更加规范地运作,也有利于通过评估提升慈善组织公信力和知晓度。同样,新闻媒体也是慈善组织建立慈善声誉和传播慈善理念的重要渠道。专业工作人员建立与新闻媒体之间的良好合作关系,既有助于慈善活动得到全面客观的报道,提高新闻媒体的社会关注度,也有助于慈善组织充分利用新闻媒体的信息传播优势,对组织的扶贫活动进行广泛宣传,营造良好的慈善氛围,树立正面的慈善形象。

　　作者：丁辉侠,赵冰