粤港澳大湾区跨境警务协作研究

　　随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》不断深入实施，三地经济文化进一步融合，人力、技术、资本等生产要素自由流动需求增加，对大湾区社会环境的安全稳定程度提出了更高要求。与此同时，在经济利益驱使下，大量违法犯罪活动在三地间活跃。粤港澳三地执法机构在警务协作方面有着多年合作经验，合作内容和机制建设日趋成熟，但由于三地在法律、技术和协作程序方面存在明显差异,地方保护主义从中阻碍，导致跨境警务互动协作效果有待提升。在“一国两制”背景下，三地法律地位相对等，但治理权限不对称，如何在现有的制度框架下推动三地实现高效的跨境警务协作，对于大湾区的社会安全建设尤为迫切。

　　一、粤港澳三地警务协作面临的困境及成因

　　粤港澳大湾区警务合作的法律基础薄弱。缺乏统一的法律规制和司法适应性是现阶段粤港澳大湾区警务执法合作全面开展的根本性制约因素，但立法管辖冲突难以在短期内解决，只能通过妥协性制度安排破解难题。三地的法律制度、执法模式、警务办案流程等存在一定差异，在开展联合专案调查时通常面临案件管辖权的执法冲突，一种是对同一案件三个法域的司法机关竞争管辖权，且称之为“积极冲突”。

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　　另一种是某一案件任何法域的司法机关都不受理、不管辖的“消极冲突”现象。港澳基本法均规定了特别行政区与中央的关系，但未明确特区与内地其他一级行政区域的关系。在双方产生区域法律冲突时，基本法仅规定特别行政区可与全国其他地方的司法机关开展司法协助，但未规定法律冲突的解决机制。因缺乏立法保障和具体可操作的争议协调机制， 三地在具体司法实践时中更多只能解决合作过程中的程序性问题，尚未形成一套健全的跨境警务互助协议，不利于三地警方共同打击跨境罪犯。警务协作的范围局限性大、行政干预多。

　　三地过去的合作均是局部合作，签订的警务合作协议也多是粤港、粤澳、港澳的双边合作协议，缺乏三地行政主体联合治理。在深入推进大湾区一体化背景下，两岸三地的商贸往来、人员交流日益频繁，区域开放程度将持续扩大，双边合作已不能满足当下的执法要求。以跨境车辆通行管理为例，目前三地对往来粤港、粤澳的社会车辆实施两地号牌登记管理制度，申领两地车牌的条件相对严格，发牌数量并不多，与三地货物运输、商贸往来的实际需求和发展需要仍有较大差距。受地方利益保护主义影响，香港政府意在控制内地车辆入港，以防止增加香港道路运输压力。各自为政的地方保护主义成为开展警务执法合作的一大障碍，极大淡化了多边合作意识。

　　随着大湾区规划纲要深入推进，粤港澳大湾区势必将在更高程度放开人流、物流、车流通行限制，以实现生产要素在湾区内的自由流动。如何破解好三地跨境车辆通行管控难题，是摆在三地警务机构面前的一道必考题，目前显然没有好的解决方案。三地法律文化冲突明显。大湾区警务协作是在同一主权范围内建立在不同法域基础上的警务合作。在“一国两制”框架下，三地的区际法律文化冲突既有统一社会制度下不同法域的法律文化冲突(香港与澳门)，也有不同社会制度下的不同法域的法律文化冲突(大陆与港澳)。在多元法域背景下，大湾区跨境警务协作比其他国家地区的洲际警务合作、国家与国家之间的跨国警务合作更显复杂。

　　二、跨境警务协作治理模式的构建

　　研究发现，地方保护主义是区域警务一体化过程中的最大障碍，区际法律文化冲突尤其是案件管辖权冲突问题是影响大湾区警务协作主体积极性的显著原因，而区域警务协作机制及内容不完善则大大降低了跨境警务协作的工作效率。扎根理论适用于公共管理研究中因素识别、过程解读、复杂情况和新生事物类研究。这是一种从下往上建立实质理论的方法，即在系统性收集资料的基础上寻找反映事物现象本质的核心概念，然后通过这些概念之间的联系建构相关的社会理论。

　　应用扎根理论开展研究，对于探索跨境警务合作实现机制具有重要价值。为更清晰透视“一国两制”语境下的粤港澳大湾区跨境警务协作问题，可以将港澳回归以来作为研究时间起点，选取三地警方在跨境刑事犯罪合作打击、跨境金融犯罪打击、口岸跨境警务合作、区际警务培训、出入境管理合作、跨境道路交通管理合作、突发公共安全事件跨境治理七大方面合作的新闻报道作为研究案例素材。通过对七种合作内容从首次提出到付诸实施这一过程的追踪，为粤港澳大湾区跨境警务协作治理模式构建提供启发。

　　该模式完整呈现了跨境警务协作治理的产生、影响、合作机理。三地警方在外部环境(跨境违法犯罪日益增多)刺激下，产生了多边合作的动因，但受地方保护主义影响遭遇合作壁垒(包括三地不同的法律规制、地方利益、警务理念)，冲破壁垒需要形成合作共识和共同利益的协同因子，从而产生协同行为和协同结果，进一步固化形成警务协作机制，进而影响改善外部环境，降低跨境犯罪率。

　　三、跨境警务协作治理模式的实现路径

　　深化警务协作的共识，强化合作的观念。多年来，三地警务合作从框架性协议到个案协作，由概括性原则到具体实施步骤已经取得了长足进步。要进一步突破合作法律基础不足、执法管辖冲突等障碍，三地警务部门应组建三地局部性合作联盟，在中央统一的顶层设计下，探索共建湾区区域治理机构，确定区域治理规则，妥善处理好现行警务规则与国际警务惯例的衔接，通过签订协议协定的方式，固化形成多样化的联络协商机制、多层次的归口联络机制、多层级的警务培训交流机制、多警种的跨境警务合作的参与机制，不断深化合作共识，形成丰富的多边警务协作机制。

　　该多边机制应立足于大湾区社会公共安全治理需求，应具备横向协调和纵向控制功能，在横向上确立大湾区跨境警务合作的机制、程序和冲突解决方案;在纵向上通过上述机制和程序保障三地警方通力协作，共同打击跨境犯罪，维护大湾区安全稳定。搭建三地警方互联互通的警务大数据平台，是大湾区跨境警务合作的必由之路。在大数据背景下，犯罪活动尤其是跨境犯罪呈现出网络化、信息化的特征，警务信息共享在案件侦破中的作用不断凸显。

　　三地以大湾区内警务信息、社会公共信息为基础，在严格遵守本法域有关公民个人信息保护法律规定的前提下，共同研发大湾区警务大数据平台，破除地方利益保护下的信息壁垒。依托警务大数据平台，将信息共享确立为大湾区跨境警务协作的基础，通过警务信息的采集、共享和研判，在警务合作模式上由传统的个案协查转变为大数据下的警务信息研判预警，准确高效地打击各种跨区域违法犯罪活动。

　　作者：梁泽宏