集体林权制度改革背景下地方政策对林业融资影响的多案例研究

　　摘要：以集体林权制度改革为背景，在分析全国林业融资困境及产生原因的基础上，采用多案例分析，选取福建省沙县区、浙江省遂昌县、四川省蓬安县及辽宁省本溪县 4 个典型县区，探究东南、西南和东北集体林区的地方政策促进当地林业融资发展的具体实现途径。研究发现：以福建省沙县区、浙江省遂昌县为代表的东南集体林区的地方政策主要通过直接补贴或创设新的融资模式、完善社会化服务体系建设促进当地林业融资;以四川省蓬安县为代表的西南集体林区主要通过完善制度、加强与当地金融机构合作加强林业融资的建设;以辽宁省本溪县为代表的东北集体林区主要通过提供优惠贷款、贴息、政府投保的方式补齐林业融资的短板。通过对比研究，探究不同集体林区政策作用的异质性，从地区和国家层面针对导林业融资发展提出政策建议。

　　关键词：集体林权制度改革; 林业融资; 多案例研究; 地方政策

　　为解决集体林地长期以来产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等制约林业发展的问题，中国政府进行了多轮集体林权制度改革。资本作为林业发展最重要的要素投入之一 ，在林业经济增长过程中发挥了重要作用 。2008 年，中共中央、国务院在《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中规定：要推进林业投融资改革，创新林业金融信贷产品。2016 年，中共中央、国务院颁布了《关于深化投融资体制改革的意见》，这是我国第一个投融资领域的改革意见，该意见指出，一方面要创新融资机制、畅通投资项目融资渠道;另一方面要切实转变政府职能，完善政府投资体 制 ， 发 挥 好 政 府 投 资 的 引 导 和 带 动 作 用 。

　　2018 年，中共中央、国务院颁布《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确指出要“开拓投融资渠道，强化乡村振兴投入保障”，同时“要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局”，为农业农村发展奠定了金融支持的基础。上述政策说明，随着政府日益重视农村金融包括林业金融的发展，长期以来困扰林业发展的资金瓶颈问题正在逐步加以解决。然而，林业投入资金不足、农户融资难和融资成本高等突出的现实问题仍然存在[1]。各地在实施中央政策的基础上，陆续出台了适应于本地林业发展的一些融资政策。例如福建省为解决生态保护与林农利益间的矛盾提出了商品林赎买政策[2]，浙江省为提高林业科技成果的转化率和贡献率注入了大量资金支持林业科技发展[3]。

　　现有关于林业融资的文献从下面几个方面开展研究：①将我国林业融资的演进与国外对比[4]，发现我国林业融资存在高度依赖财政投入、融资渠道单一、未有效利用资本市场等问题[5]，提出完善林业融资平台建设的政策建议。②以某个样本县为例，从理论上阐述国内现有体制下林业融资的现状[1]、存在的问题及思考[6-7]，以及拓宽融资渠道[8]、探索林业融资支持体系建设[9-10] 等。③国外学者从土地产权的明晰性方面着手研究其对生产要素投入的影响。Besley[11] 为土地确权的总体影响提供了理论框架，Zhang 等[12] 及 Laarman 等[13] 进一步论证了更明晰的产权有助于促进林业投资。Bohn 等[14] 及Deacon[15]的实证研究表明，土地产权不明晰不仅对林地投资有负面影响，还有可能导致毁林。

　　土地所有权的明晰性主要体现在可转让性和产权期限两个方面，即有保障的转让可以促进投资[16]，长期确权比短期确权更重要[17]。现有文献分别从不同角度，就不同地区的融资困境及解决方法进行研究，为本文提供了良好的研究基础。从研究方法上看，现有研究主要是基于我国某个地区或者省份运用定量研究法及案例研究法，但未能揭示出地方政策对林业融资发展的影响机制，也无法实现区域间的对比。由于以往研究多采用单案例分析法容易放大研究结论的局限性，本文从研究内容与研究方法上进行拓展，采用多案例分析法将前述学者对单一地区林业融资的研究进行扩展，探索出不同区域存在问题的共性和差异性，从而使得研究结论和政策建议更加具有普适性。

　　因此，本文在梳理林业融资政策及分析林业融资现状的基础上，为探究不同地区政策促进林业融资的异质性，选取福建省沙县区、浙江省遂昌县、四川省蓬安县及辽宁省本溪县 4 个集体林区的典型县区进行多案例分析，分别探究地方政策对东南、西南和东北集体林区促进当地林业融资发展具体实现途径。需要指出的是，本文所指的地方政策不仅包括政策文件，也包括一些地方林业局的创新性举措及具体行动。

　　一、我国集体林区林业融资政策现状

　　为探究地方政策对我国林业融资的影响，既要宏观地、历史地看待政策的发展变动，同时又要考虑到林业的发展需要较多政府资金支持。因此，本文从林业融资角度对新一轮集体林权改革背景下我国集体林区林业融资政策及现状进行梳理。

　　(一)中央林业融资政策2008 年中共中央、国务院在《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中明确了集体林权制度改革的主要任务。其中，为推进集体林区林业金融改革，中央政策有两方面顶层设计：①建立支持集体林业发展的公共财政制度，加大对林业基础设施的投入和对林业金融的补贴力度;②推进林业融资改革，拓宽林业融资渠道，加快建立政策性森林保险制度以提高农户抵御自然灾害的能力。中央出台的林业融资政策主要有以下 3 类 ：①林业贴息贷款政策。自 1986 年《关于发放林业项目贷款的联合通知》开创了我国林业贴息贷款政策的先河后，经过 36 年的摸索实践，逐步放开贷款主体和客体限制，将农户、林场等多种经营贷款项目纳入贴息范围，显著带动了林业及配套产业的发展。

　　②林权抵押贷款。自 2003 年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》首次以政策的方式规定林业经营者可以以林木为抵押申请银行贷款后，经过十余年的发展，直到 2016 年《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出要探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权的质押担保业务，逐步扩大了林权抵押范围。③多元化金融服务。2017 年，中国银行业监督管理委员会、国家林业局、国土资源部三部门联合颁布《关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》，并将福建省“福林贷”模式、浙江省小额贷款管理模式等典型案例写入该文件。2014−2018 年相关部门相继颁布多项指导意见，鼓励开展符合林业发展的多元化金融服务。

　　(二)林业投资现状总体来看，我国集体林区的林业资金处于供不应求的态势。目前金融机构对林业资金的提供远不足以支持其运营及扩张需求，且长期资金供给不足，不论是总量上或是期限结构上都不匹配[18]。由于包括政府投资在内的各类投资是林业融资的资金来源，因此本文梳理了 1978−2018 年的林业投资的情况，以便后文更好地分析地方融资政策。收集整理《中国林业和草原统计年鉴》[19]1978−2018 年林业投资额可以看出，近 40 年来林业投资数额不断增加，尤其在进入 21 世纪以来变化明显。自 2008 年实行集体林权改革政策后，林业的投资额有了显著增长。2019 年林业投资共 4 525.59 亿元，其中资金主要来源于中央财政、地方财政、国内贷款、外资、自筹资金和其他社会资金。

　　其中国家投资(包括中央预算内基本建设资金、中央财政资金、地方资金)对林业的投资占比为 58.61%。2019 年林业投资分地区情况如图 3 所示，其中华北地区包括北京、天津、河北、山西及内蒙古，东北地区包括黑龙江、吉林与辽宁，华东地区包括上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东，中南地区包括河南、湖北、湖南、广东、广西、海南，西南地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏，西北地区包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆，其他部分指的是局直属单位，如大兴安岭。统计未包括香港特别行政区、澳门特别行政区以及台湾省。目前，我国林业融资的需求方主要有两大类，一类是林农，另一类是新型林业经营主体。

　　集体林权改革后不论是林农或者是新型林业经营主体都对资金有着极大的需求量。而从林业融资的供给方面看，这些林业主体的融资渠道有两类，一类是内源融资，即主体的自有资金;另一类是外源融资，即主体通过借款、补贴或者上市融资等渠道获得。外源资金来源的渠道主要有亲友借款、金融机构借款、社会资本、民间借贷与国家支持补贴，其中主要的外源融资来源于亲友借款与金融机构借款。尽管资金来源渠道多样，但总体而言，现有的融资渠道并不能完全满足农户对资金的需求，且相比农户，新型林业经营主体存在更大的融资缺口。虽然集体林改后中央的融资政策极大地促进了林改成果的巩固，但是由于各集体林区所在地区资源禀赋、经济发展水平等方面存在异质性，地方政府在贯彻中央的林业金融政策的基础上，也出台了结合自身特点的融资政策。下文结合不同地区的政策进行多案例分析。

　　二、地方政策对林业融资路径选择的多案例分析

　　考虑到林业主体融资数据的可得性、各地林业统计数据完整性及数据的时效性，同时为了对我国不同地区采取的林业政策对融资的效果进行对比分析，本文采用多案例分析法进行对比研究。归纳式、探索性的多案例分析法有别于单案例分析法，可以在获取更丰富、详实的信息的基础上进行对照比较，进而提高命题的有效性[21]。结合研究主题与抽样调查方式，本文在案例选择时确定了如下标准：①主体案例具有一定的代表性，林业发展情况在所在省份较为典型;②林业局在当地制定有一系列促进主体融资的政策措施，且这些措施已取得一定成效;③关于林业主体融资的数据较为详实和新颖，具有研究的可行性。基于此，在研究的东南、西南、东北集体林区中，东南集体林区属于林业发展的优势地区，人工林占比大，分别选取浙江省遂昌县、福建省沙县区作为代表;西南集体林区则多为生态脆弱地区，是生态恢复区与建设区域，选取四川省蓬安县作为代表;东北集体林区发展以平原林业为主，即农田、沟渠等地的防护林，选取辽宁省本溪县作为代表。通过选择不同省份具有代表性的 4 个县区进行案例分析，阐述地方政策对林业融资的影响。

　　1. 福建省沙县区沙县区位于福建省中部，隶属于福建省三明市，林业资源十分丰富，是我国南方重点林业县、全国农村改革试验区。沙县区为促进林业发展、提高生产力，采取了以下改革措施对林农和新型经营主体进行融资：①创新林业金融产品(R2)。协调金融机构创新推出符合林业生产的长周期、低利率的林业金融产品，采取“先造后补”的方式给予贴息。例如，开发“碳汇贷”“福林贷”以拓展林地经营权抵押贷款。

　　②创新林业社会融资方式(R3)。完善政府引导、社会参与、金融支持等多渠道投入机制，探索发行森林资源资产债券，支持符合条件的龙头企业上市融资，对符合条件的林业企业给予省级财政资金扶持，并引入保险业长期投资资金，探索林业“投保贷”一体化运作。③深化林票制度改革(R3)。林票制是指国有林业企事业单位与村集体经济组织及成员共同出资造林或合作经营现有林地，按投资份额制定发放的股权(股金)凭证，具有交易、质押、继承、兑现等功能。建立出票人、保证人、监管人相互独立的林票风险隔离制度，推进林票标准化建设，建立林权收储机构监发林票机制，试行林票市场化交易，确保林票发行的正当性、价值的公允性、交易的合法性。④探索林业碳票制度建设，制发林业碳票，允许森林固碳增量参与碳中和抵消。

　　同时发展林业碳票组合融资模式，开展林业碳票期货交易试点，并开展诸如林业碳票中远期交易、融资回购等创新型业务。此外，由于沙县区土地流转速度较快，政府特地推出了有利于土地规模化生产经营及产业化发展的农村土地经营权抵押模式(R1)，即以集中连片的土地经营权为抵押物、面向“大户”的“沙县区模式”，拓宽了融资渠道，提高了融资效率。2019 年，三明市率先开展以“合作经营、量化权益、自由流转、保底分红”为主要内容的林票制度改革试点，沙县区以此为契机，全力深化林业改革，推进生态增绿、林农增收、村财增效。2021 年 3 月26 日，全国首笔林业碳汇收益权质押贷款落地三明市，发放给企业法人，额度 100 万元。

　　同年 4 月，全国首笔林票抵押贷款在沙县区富口镇发放，发放给林业大户，额度有 13 万元;沙县区首笔林业碳汇开发贷款落地，发放给国有林场，额度为 200 万元。2021 年 5 月 27 日，全国首笔三明林业碳票质押贷款发放给企业法人，额度为 51 万元，并由中国人民财产保险股份有限公司三明市分公司对林业碳汇价格提供保险，实现碳票的保值增值。此外，沙县区林业局与银行合作也进一步加强了碳汇金融产品创新，即时推出碳汇开发贷，在助力林业碳汇项目开发的同时解决了沙县区国有林场的融资需求。

　　2. 浙江省遂昌县遂昌县地处浙江省的西南部，是浙江的林业大县和重点林区县，也是国家级生态示范区、全国重点生态功能区。遂昌县 2016 年列入全国集体林权制度改革试验区，在响应国家林改政策同时大力发展林业金融改革，为林农和新型经营主体提供融资服务。针对遂昌县林业发展的特点，当地政府林业金融改革的主要做法有 3 个：①创新 3 种模式，推出实用型林权抵押贷款业务(R1)。

　　具体地讲，首先是创新免评估小额循环贷款模式，又被誉为“遂昌模式”，即针对 30 万元以内的小额贷款，由借款人提供林权，金融机构根据借款人森林资源状况核定授信额度，经林权管理部门办理林权抵押登记手续，授信林农可以在有效期内随时到金融部门办理贷款;其次创新农村互助担保社贷款模式，引导和鼓励具有一定条件的村民委员会、农村专业合作社或10 个以上农户组建“农村互助担保社”，并缴纳一定的担保基金，同时促进担保社与银行间的合作，贷款额度原则上不超过农村互助担保社担保基金总额的 10 倍;最后创新公益林补偿收益权质押贷款模式，深入实施公益林补偿收益权质押贷款试点，林农凭借林业部门开具的公益林补偿收益权证明，直接到银行办理公益林补偿收益权质押贷款。②完善林业社会化服务体系，建立林地经营权流转运行机制(R3)。

　　首先是出台了全方位的政策保障，如《遂昌县林权抵押登记管理办法》《遂昌县林权抵押贷款贴息政策》等系列政策，实现了林权抵押贷款的制度化与规范化。其次是建立了机构一条龙服务，成立了管理、交易、收储等林改服务机构。其中，林权管理中心负责提供林权确认登记及林权抵押贷款登记备案等服务。最后是推进林地经营权流转功能，赋予“经营权流转证”一定的物权功能。此举消除了林地实际经营权人和金融机构的顾虑，成功盘活了森林资产，提高经营信心。③增强林权管理，加强多层次风险管控(R3)。从森林资源保护、林权资产信息管理、贷款贴息实时监管入手，有效控制林权贷款风险，降低了不良贷款率。截至 2018 年底，全县已累计发放林权抵押贷款 31 277 笔(户)共计 35.11 亿元，其中小额贷款 32.09 亿元，占 91.4%[37]。

　　3. 四川省蓬安县蓬安县辖于四川省南充市，地处嘉陵江中游，具有丰富的生物资源，植被种类繁多，有很多珍稀树种。蓬安县致力于构建林改后有效的林业融资体系，除加强财政渠道资金对集体林权制度改革的支撑，也引入了信贷与保险等金融产品。为将金融产品更好地引入林业系统的发展 ，蓬安县林业局2008 年以来采取了以下措施：①加强与金融机构的战略合作(R2)，与中国邮政储蓄银行、南充商业银行、中国人民保险集团股份有限公司等金融机构先后签订了资金额度达 3 亿元的战略框架协议;②建立金融机构、林改人员、林农的三方勘界登记制度，由三方人员组成工作小组当面解决林地确权的争议(R1);③在林业部门的支持下金融机构与具有发展意愿且急需资金的林农当面谈判、协商协作，并给予较高的贷款支持和保险额度(R2)[38]。经过多年的不懈努力，林业发展取得初步成效。

　　三、结论及政策建议

　　(一)结　论

　　本文通过对我国具有典型意义的 4 个县区林业发展进行多案例分析研究，探究了不同地区地方政策对林业融资的影响途径。以福建省沙县区、浙江省遂昌县为代表的东南集体林区的地方政策主要通过直接补贴或创设新的融资模式、完善社会化服务体系建设促进当地林业融资;以四川省蓬安县为代表的西南集体林区主要通过完善制度、加强与当地金融机构合作加强林业金融的建设;以辽宁省本溪县为代表的东北集体林区主要通过提供优惠贷款、贴息、政府投保的方式补齐林业融资的短板。比较来看，集体林区普遍会大力发展林权抵押贷款、林业财政贴息、发展森林保险等业务，并建立各种争议解决机制以保证业务顺利进行;南方集体林区相对北方集体林区措施更多元，除采用直接资金支持外也注重间接的激励手段;在南方集体林区中间接手段略有不同：东南集体林区注重改善社会公共服务与金融基础设施，拓宽林业融资方式，加强林业金融管控以促进林业经济的发展活力与保持稳健，西南集体林区更多地注重加强政府与金融机构的合作，提高其贷款支持与保险额度，实现对林农及林业经营主体的间接注资。

　　(二)政策建议

　　1. 对地方层面林业融资的政策建议对于东南集体林区而言，地方林业局可以加强与当地金融机构的合作，如通过提高贷款与保险额度、降低贷款门槛限制，使林农和新型经营主体有更多的融资渠道;另外要探寻适合本地特色的林业融资发展路径，例如，可以更多着眼于金融机构信贷产品的创新，在把握宏观改革政策方向的基础上发挥当地经济优势，推出更新颖的贷款产品。对于西南集体林区而言，地方政策可以更多地倾注于普惠金融体系的建设，相比北方林区，西南地区植被丰富，市场经济也较为发达，但地形多丘陵，限制了金融市场的发展，可以通过完善公共服务体系、疏通林产品产销渠道等方式发挥市场经济的作用，发挥比较优势，支持林下经济的发展，提高林业的经济效益。对于东北集体林区而言，当地林业局可以向东南集体林区、西南集体林区借鉴经验，拓展对林业融资的路径，如通过与金融机构进行合作开发适合林业特点的金融产品、吸引民间资本投资林业以及建立完善的林业金融社会服务体系等方式实现对林业的注资，以加大对林业的支持力度。

　　2. 对国家层面林业融资的政策建议首先是把控好林业发展的大方向，进行统筹协调。一方面要支持因地制宜的地方林业支持政策。要从全局出发，统筹协调好各地林业局具体举措，将有用的经验推而广之;另一方面也要协调各部门的工作，对于需要重点发展林业的地区给予适当的财政支持。其次是建立多层次的林业金融服务体系。对于大银行等金融机构来说，一方面在宏观上给予补贴与政策支持，加大对林农的资金投入，另一方面完善林权抵押及林权流转的规范程序，减少林农在贷款时所出现的困难及门槛限制;同时要推动中小银行、村镇银行及小额贷款公司对于林业的支持。此外，还要加大互联网金融对新型林业经营主体的支持力度，利用大数据和云计算技术实现部分风险控制，实现线上线下相结合的互联网金融支持林业的模式，同时加强技术研发及监管活动。最后则是加强对林业金融市场的监管，维持公开透明的市场秩序，注重林业发展的稳健性。

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　　作者：阴雨菲1，侯方淼1，刘 璨2,3