杂志社发表文章之征地纠纷的解决方法

　　摘要：随着我国工业化、城镇化进程不断加快，因征地纠纷引发的上访和群体性事件经常发生，成为影响农村稳定与社会安定和谐的一个重要因素。通过对英国、法国、日本等发达国家征地纠纷处理制度进行系统的考察发现，其严格控制政府征地权力、充分保障被征地人权利、始终贯彻严谨规范程序的成熟经验可为完善我国征地纠纷解决机制提供有益的启示。我国征地纠纷解决机制的完善过程中，应将协商和行政救济作为前置程序，建立健全征地纠纷仲裁解决机制，完善司法救济，设立征地纠纷合议庭，规范土地征收程序，强化执行监督机制。

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　　近年来，随着我国工业化、城镇化进程的不断加快，征地规模、征地速度、征地幅度都在急剧增长，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧，失地农民生活水平下降，就业和其他权益得不到应有的保障问题日趋突出，因征地纠纷引发的上访和群体性事件经常发生，成为影响农村稳定与社会安定和谐的一个重要因素。正确运用法律手段解决农村征地纠纷，对于公平公正地保护每一个失地农民的合法权益，促进社会和谐与社会主义新农村建设，具有十分重要的意义。

　　一、我国征地纠纷解决机制的现状

　　我国法律规定征地纠纷解决的方式包括复议、信访、仲裁、诉讼等多种救济手段，表面上看十分完善，但在实际操作中，征地纠纷解决起来却非常困难。

　　(一)行政救济难以保证公正性。行政复议属于行政机关的内部监督机制，行政复议职能一般由设立于行政机关内部的法制部门行使。接受行政复议、裁决的部门和征地政府部门同属一级政府领导，相互之间存在着利益关系，缺乏相应的独立性。在行政复议机构处理有关征地纠纷时，难免会受到政府其他部门的影响与制约，影响了处理征地争议案件的公正性。信访机构的主要职能是起到疏导和分流作用，对征地纠纷的处理一般采取转办、交办的形式，由有处理权力的行政机关依法办理，对办理情况只能以督查、督办、通报等形式来督促转办单位处理，自己没有直接处理权。加之信访机构也是政府的工作部门，处理此类问题会从维护政府权威性角度出发，尽力维护政府的行政行为，从而导致信访救济职能的不完整性。

　　(二)仲裁解决机制没有普遍建立起来。虽然法律规定征地纠纷可以通过仲裁解决，但目前全国大多数农村尚未建立农村土地仲裁机构，有的虽然已经建立但因为人员和经费等原因尚未真正开展仲裁工作，仲裁在征地纠纷解决中基本上没有发挥预期作用。

　　(三)诉讼解决审理执行难度大。首先，诉讼成本高，周期长，程序复杂。征地纠纷诉讼要缴纳一定的诉讼费用，如果要请律师或司法助理员提供办理和咨询，还要支付一笔费用，诉讼救济成本较高。其次，有关征地纠纷的法律法规很少且不完善。对征地目的、征地程序、征地补偿安置等方面即使有规定，也过于笼统，缺乏可操作性。加之最高人民法院有关征地纠纷的司法解释存在不一致甚至相互冲突的情况，客观上增加了审理该类案件的难度。最后，执行难度较大。由于许多征地纠纷诉讼至法院时，征地工作早已完成，即使征地工作存在违法情形，但执行回转可能造成重大损失，在此情况下，政府部门往往以地方工作大局的名义出面干涉司法，法院也很难严格依法执行。

　　二、国外征地纠纷解决机制的比较

　　通过对英国、法国、日本等发达国家征地纠纷处理制度进行系统的考察，其成熟经验可以为完善我国征地纠纷解决机制提供有益的借鉴与启示。

　　(一)英国。英国征收土地有着专门的《强制征购土地法》，依据该法的规定，征地部门首先必须证明其征地项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”。如，证明该项目带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失。当议会确认土地的使用目的是有利于公众后，用地部门才可以依法获得强制征用土地的权力。其次，对被征收的土地所有者或使用者，一般应按照其受损利益的市价为标准给予赔偿。“补偿金额的确定既可以通过征地当局和所有当事人双方之间达成的一致意见，又可以采用土地裁判所裁决的补偿费”。裁判所制度是英国19世纪以来，为适应行政管理事项的多样性与复杂性而设立的一种特定的纠纷解决制度。土地裁判所作为专门解决有关土地纠纷的机构，相比其他裁判所，有一定的特权。如，有直接传唤证人和命令证人提供证据材料的权力，当事人不服的，还可以对其处以罚款或其他处罚。英国的土地裁判制度在快速有效地解决土地征用纠纷上发挥了积极作用。

　　(二)法国。法国在1977年专门制定了公用征收法典，其土地征收制度特点主要有：第一，要求对被征收人予以事先补偿。事先补偿体现了政府的诚信与公信力。被征收人在损害尚未实际形成的时候，已获得来自政府提供的补偿，从而预防了纠纷的发生。第二，法国的征收程序分为行政审批和司法执行两个阶段。在行政审批阶段主要完成两项工作，即审批公用征收的目的和确定可以转让的不动产。在司法执行阶段主要解决关于移转所有权的纠纷和补偿金确定的纠纷。在法国，普通法院内部专门设立了专门的公用征收法庭，由专门的公用征收法官受理此类案件。一般是在行政程序完成以后，才启动司法程序。在司法程序阶段，公用征收法官的权力比较有限，其职权仅在于核实行政阶段的各个程序是否业已完成，而不能对行政行为本身的合法性进行审查。

　　(三)日本。日本在1951年颁布的《土地收用法》中明确规定，从公共利益出发可以征收所需的土地。这种公共利益在法律上界定十分具体，操作性极强，并且如果当事人对此有异议，还有两种救济途径：首先，在政府的项目资格认定公告正式发布之前，当事人在公益事业用地问题上发生争议时，由都道府县地方政府的调解委员会进行调解。其次，如果政府的项目资格认定公布之后，当事人仍有异议，可以向政府部门提出不服申诉乃至向法院提起诉讼。另外，关于征地补偿额的确定“非常注重市场的作用并尊重双方的主观意愿”，一般由双方按照市场价格进行交易，其价款表现为市场价格乘以物价变动修正率。如果双方无法形成一致意见的，先由土地征用委员会裁决，对土地征用委员会的补偿损失裁决有异议时，可以通过诉讼的方式解决。

　　三、完善我国征地纠纷解决机制的对策

　　(一)将协商和行政救济作为解决征地纠纷的前置程序。一方面，尽快组建独立于行政机关的第三方专业评估机构，对土地的市场价值及征地中产生的各种损失和损害进行评估，以解决因补偿标准和补偿范围而产生的纠纷。另一方面，强化行政复议在土地征收纠纷处理中的作用。复议机关相对司法机关而言，具有相关的专业知识，能够更快地查清事实，更准确地适用法律、法规做

　　出公正处理，特别是作为行政机关的上级机关，有权更改下级行政机关做出的不合法甚至是不合理的行政行为，因而能够更彻底地纠正行政机关的错误行政行为，提高解决问题的效率。对行政复议裁决不服的，可向法院提起诉讼。

　　(二)建立健全征地纠纷仲裁解决机制。建议先由国务院制订统一的《征地纠纷仲裁暂行条例》，就仲裁原则、仲裁组织、仲裁程序、法律适用、仲裁效力、执行等做出明确规定，为在全国推行征地纠纷仲裁奠定坚实的法律基础。建设好专兼职土地征用纠纷仲裁员队伍，尽快开展仲裁工作。在办案程序、案件的执行上，要加强与司法机关的沟通与协作，密切配合。在具体工作中，涉及相关政策把握和业务知识时，要积极与林业、水利、土地、民政等部门配合。

　　(三)完善司法救济，设立征地纠纷合议庭。最高人民法院应尽可能地规范、统一和完善相关司法解释，就受理、原告资格、举证责任等问题做出明确规定。一是要扩大司法救济范围。将公共利益的确认纠纷、补偿标准的确定纠纷、征地补偿款项的分配纠纷，均纳入司法审查范围，进而加强司法对行政(征地)权的监督制衡，充分保障被征收人的救济途径。二要在认定原告资格方面，不能将户籍作为唯一依据，还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系、是否尽了主要义务等多种因素综合确定。最后，借鉴一些国家和地区设立与征地纠纷有关的专门的法律机构。如，借鉴英国的土地裁判所、瑞典的土地法院及我国香港的土地审裁处的做法，结合我国实际，可考虑在县级基层法院及派出法庭设立征地纠纷合议庭，专门解决就征地问题而产生的纠纷。由法院对此类纠纷做出最终裁决，不但可以使农民的利益不受侵害，而且还可以保证农民通过正规的申诉渠道表达意见，避免过激行为的产生，有利于维护社会的稳定。同时，考虑到农民的法律知识欠缺的实际，建议设立官方或民间的法律援助机构和法律援助基金，专门为征地法律关系中弱势一方提供法律援助，协助他们维护自己的合法权益。

　　(四)规范土地征收程序，强化执行监督机 制。目前土地征收、分配中的有些行政法规、规章及操作程序不尽合理是导致农民情绪激动，不断诉讼、上访的原因之一。为充分保障被征收人的知情权、参与权，应尽快修订完善相关法规、规章，确立兼顾国家、社会、农民集体和农民个人各方利益并有明确的法律规范作为保障的公正合理的土地管理、征收、补偿等制度，规范土地征收的程序。一方面，在补偿方式、数额和安置方案的确定方面应符合市场规律，以被征收财产的市场价值作为确定依据，公平补偿。另一方面，应体现自愿协商原则，要由被征收人与行政机关就补偿方式、标准等进行协商，保障被征收人享有与受让人平等的谈判权。在条件成熟的地方，可实行对失地农民事先补偿，以预防和减少征地纠纷的产生。另外，要强化对征地行为的监督机制。首先，应加强对征地审批过程中的监管。农用地转用和土地征用的审批权在国务院和各省、自治区和直辖市人民政府。各省、自治区和直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权，坚决防止和杜绝规避法定审批权限、将单个建设项目用地拆分审批的行为，从“源头”上把好关。其次，要严格执行土地管理责任的追究制。对违反法律规定非法占用基本农田的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免或者欠缴新增建设用地有偿使用费等行为应当依法追究法律责任。