“日常生活”治理：城市治理的转型方向与实践机制

　　[摘 要]以“人民”为中心的“日常生活”治理是城市治理的转型方向。城市“日常生活” 治理是将城市居民的日常生活作为治理对象，以满足他们的美好生活需求为目标的城市治理 模式。城市“日常生活”治理以居民的日常生活为基础，通过厘清日常生活的动力与结构， 运用隐秘、柔性的权力技术实现城市居民的日常生活与国家的有效衔接，重构城市陌生人社 会的生活秩序。要回应城市居民的美好生活需要，就需要通过制度规则与精细化治理、多元 主体与合作治理以及城市居民与参与式治理，重建城市居民日常生活秩序的内在均衡。生活 治理的关键在于能够实现安顿生活与“人心”的功能，从而实现构建“人心秩序”之目标。

　　[关键词]城市治理;日常生活;生活秩序;人心秩序

　　根据 2021 年 5 月 11 日公布的第七次全国人口普查(第七号)公报数据显示，截至 2020 年底，我国城镇常住人口占总人口的比重已经达到 63.89%。随着当代中国城市化进程的不 断推进，权力、资本主导下规模扩张式的城市发展模式面临深刻转型的要求，城市发展需要 更有效地回应城市居民的多样化需求。2017 年中共十九大报告提出，新时代我国社会的主 要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。可以 说，在城市中国时代，城市居民的美好生活需要理应成为城市发展根本追求。 城市居民的美好生活需要的满足，不仅是一个城市发展的问题，更是一个城市生活治 理的问题。

　　长期以来，当代中国城市发展的重点都放在规模扩张式的城市建设，一定程度上 忽视了体现城市软实力的城市治理能力的提升。不断扩张的城市规模与低下粗放的城市治理 水平之间的张力愈发明显，城市居民的美好生活需要亦长期得不到有效满足，实现城市居民 的美好生活需要是解决新时代社会主要矛盾的重要部分。“日常生活”治理是新时代城市治理的重要形态，是城市发展到一定阶段后必然的转型方向。本文尝试立足于城市居民生活秩 序探究城市“日常生活”治理的实践逻辑。

　　一、城市治理转型：走向“人民城市”与“日常生活”

　　城市治理面向作为复杂巨系统的城市社会，是国家治理的重要组成部分，并且随着城 市在推动中国特色社会主义现代化进程中的作用越来越大，而愈发凸显出其重要性地位。实 际上，中华人民共和国成立以来，城市在国家治理中始终处于重要且中心的位置，并且根据 经济社会发展不同时期的治理需求，先后经历了单位制(街居制)、社区制两个主要的治理 模式主导的阶段。 1954 年 12 月 31 日，全国人民代表大会常务委员会第四次会议正式通过《城市街道办 事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，初步建立起了我国的城市治理基本模式— —街居制。

　　不过随着单位制度的不断强化和制度化，单位逐渐成为城市社会组织的基本单元 [1]。单位不仅是城市社会秩序的基础，而且是国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基 本环节，是中国政治、经济和社会体制的基础[2]。街道办事处和居民委员会逐渐演变成“拾 单位之遗，补单位之缺”的组织[3]，主要功能是将那些没有进入单位制体系的城市居民吸纳 到“街居制”的体系中进行管理。“街居制”是以街道办事处和居民委员会为组织架构，街 道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作的。[4]

　　故而， 一直到改革开放之前，当代中国的城市治理都是以“单位制”为主、“街居制”为辅的模式。 单位制实现了对城市居民生产、生活的全方位的高度组织化，在社会整体层面形成了一种“总 体性社会”[5]，在个人层面则形塑了一种依附性人格。改革开放之后，随着单位制体制的逐步瓦解，社会从国家的全面控制中获得了自主成 长的空间。原本单位制承载的城市基层管理职能大量外溢，传统的街居制由此面临职能超载、 职权有限和角色尴尬的困境[6]，无力满足新形势下的城市治理需求。

　　这个阶段城市治理的关 键问题，是随着城市居民从高度组织化的“单位人”向低度组织化的“社会人”的身份转变， 如何将他们有效组织起来，重建城市社会生活的基本秩序。20 世纪 90 年代，民政部重提“社 区建设”概念，在实践中掀起了一场社区建设的浪潮，并设立了北京、上海、天津、沈阳、 武汉、青岛等 26 个“全国社区建设试验区”，形成了诸如上海模式、沈阳模式和江汉模式等 具有代表性的城市治理模式。社区制是一种适应新的城市经济社会发展状况的治理模式，是 对“街居制”的一种超越，本质特征为“多元、共治”，包含着以“合作”为主旨的“公共 性”和以“自主”为要义的“主体性”的双重取向。[7]虽然社区制依然存在诸如行政化色彩 浓厚、社区自治力量薄弱等问题，但以社区为中心的城市治理体制重建，起到了转接从单位 体制中剥离的社会事务，同时维护城市社会秩序基本稳定的作用。[8]

　　2011 年，中国的城镇常住人口占总人口的比例首次超过 50%，城市中国时代正式来临。 随着城市化进程的不断深入，各大城市面临着愈发复杂且复合的治理问题：一方面，经济社 会的快速发展使得城市居民对城市治理的水平要求更高，他们的需求也愈发多样化和差异 化;另一方面，整个社会的流动性愈发凸显，作为人口流入地的城市面临着愈发复杂的治理问题。2015 年，中央城市工作会议时隔 37 年后再次召开，“人民城市”理念首次提出，会 议还强调要抓住“管理与服务”这个城市工作的重点，“不断完善城市管理和服务，彻底改 变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活的更方便、更舒心”。

　　城市作为人口、资源、要 素、交往高度集聚的复杂巨系统，人民群众是其创造者和发展的关键推动者，城市发展应当 以满足人民群众的高品质生产生活需要为依归。城市承担着作为生活空间的重要职能，在“人 民城市为人民”思想的指导下，当代中国的城市治理越来越强调将满足城市居民的美好生活 需要作为城市治理的出发点和落脚点。因此，回应新时代城市居民日常生活中的各种需求、 解决关乎城市居民日常生活体验的各种问题，重构作为城市治理对象的在日常生活中建构起 来的基础社会[9]，重构城市居民的日常生活秩序，是城市治理在城市中国时代难以回避的重 要使命。

　　二、“日常生活”治理：基本概念、演化发展与目标指向

　　长期以来，当代中国的城市发展始终处于增长主义的城市发展话语主导之下，城市住 宅、公共场所、城市结构和城市生活体验均表现出“去生活化”特征[10]。近年来，包括上海 的“五违四必”生态环境综合治理，北京的“街乡吹哨、部门报到”改革，以及各大城市推 动的城市网格化管理、老旧小区改造等实践，开始出现了以城市居民为核心主体，以他们的 日常生活体验为主要内容的城市治理创新。可以说，在城市社会转型和城市治理转型的双重 背景下，当代中国的城市治理已经逐渐走向“日常生活”治理的独特模式。

　　(一)日常生活与“日常生活”治理

　　所谓日常生活，就是我们每个个体和家庭在具体时空中从事的衣食住行、休闲娱乐、 社会公共交往等活动，它具有基础性、重复性、实用性等特征，是社会运行的微观基础。日 常生活的重要性在于，它构成了有组织的社会活动和精神生产活动等非日常世界的深层基础 性结构。[11]

　　实际上，社会科学理论中已经出现了“日常生活转向”[12]，学者们愈发重视普 通人模式化日常生活的意义和价值。新马克思主义哲学家赫勒将“日常生活”界定为“那些 同时使社会再生产成为可能的个体再生产要素的集合”[13]。国内学者肖瑛在建构超越于“国 家-社会”的“制度-生活”分析框架的时候，区分了正式制度与日常生活的区别，并将日常生活界定为生活主体在与他人不断发生关系的日常实践中所形成的实用性的、边界模糊的、 例行化的以及韧性的现实生活。[14]

　　城市治理回归“日常生活”治理的本意，是发现和强调作为主体的城市居民的价值。从 日常生活的视角看，城市治理始终是与城市居民的“衣食住行”“生老病死”等活动紧密联 系在一起的。城市居民是城市日常生活实践中的具体主体，其通过城市生活秩序感知国家的 政治德性，因此国家需要持续满足其美好生活需求。芒福德认为，人们之所以聚居在城市里， 是为了美好生活。[15]“人民城市”理念的具体实践，归根结底要落实到作为主体的城市居民 的日常生活之中。只有通过生活细节和切身体验，人们才能理解琐碎、重复、平淡的日常活 动之后的治理意图。[16]

　　正如吉登斯所强调的，“生活政治”的意图不在于争取经济利益和政 治权利，它关心的是如何保卫并重建生活方式。[17]故而，城市“日常生活”治理不再将日常生活视为城市治理的基本背景，而是要回归城市居民日常生活本身，并致力于深入日常生活 的动力和结构，通过隐秘的、柔性的权力技术实现城市居民的日常生活与国家的有效衔接， 从而维系日常生活秩序的有序生产与再生产。从这个意义上看，日常生活的诸多特征决定了 针对日常生活的治理必然是软性的、隐性的、多渠道的，也是基础性的。[18]

　　本文所定义的“日常生活”治理，指的是将日常生活作为治理对象，以满足城市居民的 美好生活需求为目标的城市治理模式。在实践中，城市“日常生活”治理需要特别注意国家 的“刚性”规则体系与城市居民的“柔性”生活逻辑之间张力的平衡。回归“日常生活”治 理并不意味着忽视国家的正式制度规则体系，而是要将自上而下的正式制度规则转化为日常 生活治理的重要资源，把个体化的城市居民生活勾连起来。此外，还要特别重视切实深入城 市居民的日常生活实践，把握其“实然”逻辑，从而实现“刚性”规则体系与“柔性”日常 生活的有机融合。

　　(二)“日常生活”治理的演化发展

　　日常生活作为人类社会活动的核心场景，以其为对象的治理始终存在，只不过在不同 时期因应不同的治理需要，治理主体投射的注意力以及治理资源有所不同。 在改革开放之前的集体化时期，“单位制”为主“街居制”为辅的城市治理模式下，城 市居民的日常生活被统合在国家行政权力主导的组织模式之中，成为被遮蔽的部分，自然也 谈不上专门的生活治理。改革开放之后，伴随着狂飙突进式的城市化进程，当代中国的城市 治理更加注重大尺度的“城市建设”，以城市规模的扩张和城市化率的提高为目标，一定程 度上忽视了城市居民的政治权益、经济收益、社会地位和生活状况。[19]

　　可以说，相当长一段 时间内，城市治理水平是落后于城市发展水平的，不断扩张的城市规模与低下的城市治理能 力之间的张力愈发凸显。不过，城市治理随着社区制的逐步成型，在城市居民的日常生活治 理方面亦有显著的提升，特别是现代信息通讯技术的迅猛发展极大地提升了城市治理水平， 包括网格化管理系统在内的新型技术系统的普遍应用，极大地提升政府对城市居民日常生活 问题的回应能力。近年来，各大城市围绕城市居民的美好生活需要，推动的城市治理“补短 板”以及一系列提升“精细化”治理水平的举措，昭示着城市“日常生活”治理作为一种全 新的城市治理模式，逐渐登上舞台。

　　三、城市“日常生活”治理的实践机制

　　城市居民不仅是城市“日常生活”治理的对象，而且是日常生活的实践主体。因此，“日 常生活”治理应当激发城市居民的生活主体性，动员并激活他们作为建构良性生活秩序主体 力量的作用。城市“日常生活”治理是国家建立与城市居民的日常生活系统的有效联系的重 要方式，是调控、引导、重塑城市居民的日常生活秩序的实践过程。在城市“日常生活”治 理领域，城市居民的主体性得到最大限度的激发和表达。

　　由此，“日常生活”治理面对的不 再是个体化、抽象化的权利个体，而是有机融入城市社会中的生活主体。从这个意义上看， 城市“日常生活”治理的基本思路是以国家正式制度规则体系的精细化治理为基础，强化社 会、市场主体的合作式治理以及城市民众的参与式治理，最终重构城市居民的生活秩序。故 而，城市“日常生活”的实践机制主要包括“制度规则与精细化治理”“多元主体与合作式 治理”和“治理城市民众与参与式治理”。

　　四、结论与讨论

　　随着城市化进程的快速发展，传统粗放的城市管理方式已经无法适应愈发复杂化的城 市治理实践，城市治理模式亟待转型。通过国家正式制度规则体系的精细化治理、多元主体 的合作治理以及城市居民的参与式治理，城市“日常生活”治理得以将各方治理主体和各种 治理资源统合到以城市居民的美好生活需求为导向的治理实践中，在政党和国家力量的主导 下，推动城市居民日常生活的有序转型，重构了城市陌生人社会的生活秩序，由此亦形塑了 一种新型城市治理模式——城市“日常生活”治理。城市“日常生活”治理着眼于日常生活 中的重复性、弥散性、实践性的治理事务，强调作为整体的城市居民的日常生活。

　　实际上，日常生活并不完全是城市居民的私人领域，他们在日常生活中遇到的各种常 态化的问题，需要国家权力的直接介入以及有效回应才能够得以解决。看似再平常不过的城 市日常生活实则具有潜在的政治意涵，在生活治理的视域下升华为安顿生活、收拾“人心” 的德性状态。[33]从更宏观的视角来看，为寻求“至善生活”的实现方式，中国共产党领导国 家以持续满足人民美好生活需求的美好生活政治观为指导，形塑了一种以民心皈依为根本指 向、以人心评判为最高标准的人心政治形态[34]。

　　因此，“人心秩序”建构的微观基础在于人 民群众“美好生活需要”的有效满足，这不仅有赖于资源的充足供给，更有赖于安顿生活秩 序的治理实践。只有城市社会成为安顿城市居民美好生活的“人心所向”的空间，城市才能够成为持续推动中国特色社会主义现代化建设的核心引擎。“日常生活”治理的这种安顿“人 心”的功能，更加凸显了其重构生活秩序的必要性。通过有效回应城市居民日常生活过程中 重复出现的“小事”“琐事”，城市“日常生活”治理激活了群众路线。概言之，国家需要立 足城市居民日常生活的内在结构和问题脉络，重塑城市居民生活逻辑的起点和动力，从而重 构城市陌生人社会的生活秩序，有效回应城市居民对美好生活的向往。

　　[参考文献]

　　王庆明 城 市 治 理 转 型 与 基 层 权 力 重 组 —— 以 沈 阳 街 道 办 改 革 为 例 [J]. 人文杂 志,2015(8):100 106.

　　何艳玲 汪广龙 不可退出的谈判 对中国科层组织“有效治理”现象的一种解释[J].管理世 界,2012(12):61 72.

　　魏娜 我国城市社区治理模式 发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报,2003(1):135 140.

　　陈雪莲 从街居制到社区制 城市基层治理模式的转变——以“北京市鲁谷街道社区管理体 制改革”为个案[J].华东经济管理,2009,23(9):92 98.

　　作者：钱 坤