政府竞争行为对区域人才流动的影响机制研究区域对外开放的中介效应

　　摘要:人才流动是地区间实现协同创新的关键影响因素,缩小区域人才流动差距是促进区域均衡发展的前提。鉴于此,将政府竞争行为细分为财政、规制、引资3个维度,利用2010-2019年48个地级及以上城市面板数据,实证分析地方政府竞争行为对区域人才流动的影响,同时,实证检验区域对外开放在该影响过程中的中介作用。研究结果表明:地方政府竞争行为从财政、规制、引资三方面对区域人才流动均有显著正向影响,且上述三方面竞争性越强,越有利于人才流动。同时,区域对外开放在政府竞争行为影响区域人才流动过程中发挥部分中介效应。上述研究结果启示,在中国的特定情景下,不同地区在吸引人才时应重视地方政府竞争行为与区域对外开放的有效衔接,实现两者良性互动。

　　关键词:政府竞争行为;区域对外开放;区域人才流动;中介效应

　　0引言

　　人才作为区域创新活动的重要参与者,其合理有序流动是促进区域经济持续增长的重要因素。由于地区经济发展不平衡以及人才供给的结构性短缺,迫使各地方政府采取力度空前的优惠政策吸引人才落户,形成蔓延至全国范围的“人才争夺战”[1]。在这场争夺战中,政府竞争行为成为引致区域人才流动的重要推手,在加速人才流动方面具有重要的导向和基础性作用。在政府主导下,人才流动红利带来的发展动力愈加明显,同时,人才资源有序流动促使区域资源得到优化和重组,有助于地方经济更好更快地增长。

　　伴随GDP“锦标赛”越演越烈,政府竞争行为的负面影响不断显现,如政府过度竞争引致人才流动不合理,从而引发区域经济发展失衡加剧。相较于区域经济“硬实力”———要素禀赋与引资优惠,由政府代表的“软实力”———政府竞争行为成为影响区域人才流动的重要因素[2]。

　　鉴于此,在颇具政府色彩的主导模式下,如何引导人才资源合理流动、实现“人才扎根”的预期效果成为学界与业界关注的热点。事实上,在区域导向型发展模式下,地方政府在财政分权与政绩观约束下展现的竞争行为是影响人才流动、区域创新能力提升、可持续发展的根本原因。

　　长期以来,我国人才流动呈现“孔雀东南飞”的分布格局,区域人才分布差异显著。相较人才持续流入的大城市和特大城市,中小城市则尚未成为人才青睐的流入城市[3],如东部沿海三大城市群依旧是人才流入的热点区域[4]。为了解决人才流动不均衡问题,地方政府都在不遗余力地采用各种政策吸引人才,利用政府干预手段缓解区域发展不平衡问题。因此,政府竞争行为无疑成为缩小区域人才流动差距的关键抓手。

　　此外,我国各地区资源禀赋不同,财政分权形式以及经济结构也不同,从而形成不同的地方政府举措,进而导致地方政府竞争行为存在差异。地方政府竞争行为与区域对外开放息息相关,而人才流动的空间差异性也体现了不同行政区域间的贸易壁垒[5]。随着区域对外开放水平提高,人才流动日益频繁。区域对外开放不仅包括对外的国际开放,也包括对内的区际开放。在整个对外开放过程中,作为区域经济发展的“第一集团”———地方政府发挥了重要作用[6]。

　　地方政府通过不同方式提升或保持地方竞争力,如提高生产性财政支出加大地方教育、科技、医疗等投入,以吸引更多外来投资,从而促进本地区对外开放;通过优化政策体系、法律制度和规章等一系列制度因素,强化环境动因对区域对外开放的重要影响。因此,各级政府都致力于采取各种改革措施,力图提高本地区对外开放水平。随着对外开放水平不断提升,我国与世界各国的经济技术交流不断深入,吸引了大量外资并引进先进技术、设备、经验和管理方法,从而集聚更多优质人才,在一定程度上促进了人才流动。地方政府竞争行为与区域对外开放无疑成为各区域招才引智的两大“主旋律”。

　　透过该现象,很自然产生一个疑问,即政府竞争行为如何与区域对外开放相结合才能在招才引智中达到“珠联璧合”的效果?鉴于此,本文将从理论和实证两个层面,围绕地方政府的多维度竞争解析地方政府竞争行为能否成为缩小不同地区人才流动差距的关键抓手?同时,在政府招才引智的竞争战略下,能否通过区域对外开放的中介效应发挥政府竞争行为对区域人才流动的正外部性?本研究将针对上述问题进行解答,并为政府实施人才政策、促进人才流动、缩小区域人才流动差距提供理论指导。

　　1文献综述

　　近年来,“抢人”大战愈演愈烈,而人才竞争与流动实质上是人才资源有效配置的过程。王端旭[7]提出,人才争夺战促进了区域间人才流动,但这种流动也扰乱了人才流动的正常秩序,进一步加剧了我国区域发展不平衡。同时,有学者指出,区域人才流动障碍成为一些地方经济发展的掣肘。因此,为促进人才一体化发展,需厘清区域人才流动特征,而现有研究仍显不足。

　　如曾凯华[8]借鉴欧盟人才流动政策,提出通过设立协调机构、建立流动人员保障机制等措施促进粤港澳人才流动;范柏乃[9]对影响人才流动的障碍因子进行实证分析,得出户籍与人事管理制度僵化、社会保障体系不健全、人才市场法律体系不完善是影响人才流动的三大障碍因素。总之,作为驱动创新的第一资源———人才的流动受多种因素影响[10],可分为主客观两个方面[11]。由于区域人才流动的差异性,加大了区域创新共同体建设难度与复杂性,使得人才政策不容易统一[12]。

　　那么,如何消减区域人才流动差异性?根据上述分析,地方政府竞争行为是关键抓手,但现有文献针对政府竞争行为影响区域人才流动的研究主要聚焦于对策建议等,缺乏作用机制的探讨。事实上,人才争夺政策的制定也是一种政府行为,从该角度而言,区域人才流动与地方政府竞争行为密切相关。因此,本文试图探究地方政府竞争行为对缩小区域人才流动差异的作用机制。

　　在政府竞争格局下,无论是基于地方财政的经济利益冲突,还是来自晋升锦标赛的政治收益矛盾,都会引发地区市场分割[13],而政府主导下的人才争夺亦存在同样现象,如人才流动的空间差异性体现了不同行政区域间的贸易壁垒[5]。在比较优势理论和经济地理学框架下,任何阻碍人才自由流动的政策都可能干扰其自然聚集与分工。

　　同时,地方政府还会通过行政干预手段对区域贸易产生影响。如朱慧和董雪兵[6]将地方政府竞争行为分为3个维度进行比较研究,并指出,地方政府竞争行为对区域对外开放存在积极影响,因此各区域应建立政府与市场的良性互动关系,政府间的竞争行为将通过配套环境改善、财政结构优化和制度优化等维度影响区域对外开放。另外,随着国际经济合作和我国进一步扩大对外开放,人才作为区域最具流动性的要素资源,在开放型经济环境下的流动更频繁。

　　由于人才资本具有趋利本质,对外开放水平则强化了这种人才流动[14-15]。目前,关于人才流动对区域对外开放影响的研究很多[16],但区域对外开放如何影响人才流动却鲜有研究。虽然有学者指出区域对外开放有利于人才流动,但缺少对二者间影响机制的研究。其中,易明等[17]提出,区域对外开放水平较高会侧面引发产业关联以及人才流动效应;喻佩[18]通过空间溢出效应分析得出,对外开放有利于加快知识传播、技术普及和人才流动,实现知识外溢效应,进而强调发展中国家在经济发展中对外开放的重要性。

　　以上分析结果表明,政府竞争行为既可以直接影响区域人才流动,也可以通过区域对外开放水平间接影响区域人才流动,但多数学者仅分析了区域人才流动的影响因素,指出地方政府竞争行为对区域人才流动产生影响,少有学者对地方政府竞争行为、对外开放与区域人才流动三者关系进行研究。

　　鉴于此,本文将地方政府竞争行为、对外开放与区域人才流动纳入统一研究框架,分析政府竞争行为对缩小区域人才流动差距的影响机制,解析在政府招才引智的竞争战略下能否通过区域对外开放的中介效应发挥政府竞争行为对区域人才流动的正外部性。相对于既有文献,本文的贡献在于:第一,针对中国情境,从政府干预视角研究政府竞争行为对缩小区域人才流动差距的作用机制,得到不同于既有文献的研究结论;第二,将地方政府竞争行为、区域对外开放与区域人才流动统一纳入框架,借助中介效应,验证在对外开放中介变量的作用下政府竞争行为对区域人才流动的影响,为缩小区域人才流动差距提供新证据。

　　2理论分析与研究假设

　　2.1政府竞争行为与人才流动

　　人才作为区域发展的稀缺性资源,在区域竞争中起着举足轻重的作用,已成为地方政府争夺的第一标的物。近年来各大城市纷纷出台优惠政策吸引人才,以促进本地区经济发展与升级。有研究表示,此次大规模的“抢人大战”正是借助政府这只看得见的手阻碍了人才资源的自然流向。

　　根据政府规制与市场设计理论,GDP晋升锦标赛下的激励扭曲使人才争夺在层层加码的行政发包中引发市场拥堵,衍生出“超常规”的人才定价机制以及人才错配等问题[19]。也有研究表明,地方经济发展水平与产业结构对高素质劳动力流动的影响呈倒“U”型,而户籍壁垒和城镇化状况对高素质劳动力流动的影响有限[20]。事实上,由于各地区社会经济环境不同,其地方政府竞争行为也存在差异,由于人才政策不统一,导致区域人才流动存在差异。

　　此外,地方政府为谋求政绩而滋生不同竞争动机,具体表现为本级财政权利自由、环境规制的相机抉择以及招商引资的底线向下,继而衍化出不同竞争行为,主要体现在财政竞争、规制竞争、引资竞争3个维度上。据此,本文提出如下研究假设:H1:地方政府竞争行为对缩小区域人才流动差距具有一定影响,具体表现为财政竞争、规制竞争、引资竞争对区域人才流动的影响。

　　2.1.1财政竞争与人才流动

　　自亚当·斯密开启关于地方政府财政竞争的研究以来,学者们从不同角度进行了广泛而深入的研究。同时,根据美国经济学家蒂布特提出的“用脚投票”理论,自由流动的居民为了最大化自身效用,会主动在全国范围内寻找政府服务与个体税收的理想组合,进而流向财政收入、支出结构满意的区域[21]。在这种自然流动下,各地区居民都会对所处地区的公共产品供给满意,从而达到帕累托最优。

　　因此,对地方政府而言,吸引更多“用脚投票”居民流入、避免本地区有税收贡献力的居民流失,无疑会带来更多财政收入。当然,地方政府也会采取一系列措施提升本地居民满意度。也就是说,地方财政在教育、福利以及科技方面的收入支出结构显著影响区域人才流动。基于上述分析,本文提出如下研究假设:H1a:财政竞争显著正向影响区域人才流动。

　　2.1.2规制竞争与人才流动

　　从城市角度,城市竞争归根结底是人才的竞争。根据Rosen-Roback的城市空间均衡理论,人才的空间流动受城市宜居性特征影响,而区域环境规制作为城市宜居性特征的重要组成内容,直接或间接地影响人才流动,因此环境成为人才择业的新标准[22]。从体制机制角度看,环境资源很难依靠市场机制实现优化配置,必须依靠更多的政府力量,通过制度改革与创新,推动政府的环境干预和治理行为。

　　同时,从更深层次看,政府的环境治理决策又必然受到现行分级管理体制的影响,而该制度的鲜明特征之一便是“财政分权”。在中国现行体制下,财政分权与官员晋升的双重激励触发了地方政府之间的激烈竞争。因此,在属地治理背景下环境规制的竞争效应影响区域人才流动。基于上述分析,本文提出如下研究假设:H1b:规制竞争显著正向影响区域人才流动。

　　2.1.3引资竞争与人才流动

　　流动性较强的资本作为实现区域经济增长的关键要素,一直是各级政府竞相追逐的目标。为更好地招商引资,各地方政府通过改善辖区基础设施、优化辖区制度环境,不断加大招商引资力度。受“GDP锦标赛”的影响,引资一直是地方政府竞争的主要手段[23]。由于政府官员晋升是一种锦标赛式的零和博弈,受官员任期等因素影响,出于政治生涯晋升的考虑可能使引资过度聚集于某个行业或项目,甚至发生“恶性竞争”[24]。同时,从理论上讲,引资可通过竞争激励、示范模仿、人员流动等途径对东道国或区域产生技术溢出效应,在一定程度上影响当地产业集聚和竞争力,进而影响区域人才流动。

　　2.2区域对外开放的中介作用

　　随着经济全球化的发展,其在形式上呈现出资金流、商品流、信息流、人才流竞相迸发的态势,在内容上表现为对人才资源的深度发掘,而区域对外开放则成为政府招才引智的重要渠道。究其原因,一方面,政府为了争夺各种有形、无形资源,会加大地方基础设施投入以吸引更多外资,促进对外开放;另一方面对外开放为区域人才流动搭建了桥梁,实现不同地区人才互联互通。

　　事实上,一直以来地方政府将提高GDP、吸引外资作为政绩考核指标,并竞相采取一系列手段。从实际情况也可以看出,属地税收与土地优惠仍然是我国地方政府竞争行为的主要表现手段,同时,外商对地方政策的评价也逐步从外部因素向内部因素延伸。

　　当前,各地方政府都在不遗余力地提升本地竞争力并将吸引人才作为主要竞争目标,反映出“坚持以地方经济发展为己任的各地方政府对人才资本这一流动性较强的稀缺要素有着近乎本能的强烈兴趣”[25-28]。同时,我国区域对外开放的阶段性、差异性也与地方政府竞争行为的区域差异性相吻合,因此,区域对外开放水平自然也成为政府招才引智的重要中介变量。为准确识别地方政府竞争行为对人才流动的影响效应,本文将地方政府竞争、区域对外开放与人才流动纳入统一分析框架。

　　3模型构建、变量选取与数据来源

　　3.1基准回归模型

　　地方政府竞争行为以及差异化的战略实施均会影响区域人才流动。因此,要准确测度地方政府竞争行为对人才流动的影响机制,首先需要测度地方政府竞争行为。借鉴已有文献成果[29],从财政、规制、引资三方面测度地方政府竞争行为。

　　(1)区域对外开放指标体系构成。

　　根据前文理论分析,本文将区域对外开放作为中介变量纳入模型,旨在研究政府竞争行为、对外开放与区域人才流动之间的关系,而区域对外开放水平表征了地方政府为改善区域人才流动而作出的行为选择。因此,区域对外开放水平从一定程度上能反映各级政府竞争行为与区域人才流动的差异性。学界通常采用贸易开放度进行测度,但是该指标仅限于反映贸易与资本的跨境流动,过于单一,具有片面性。

　　因此,本文借鉴对外开放指数报告的研究思路,在充分考虑政府竞争、对外开放与区域人才流动关系的基础上,选择从经济、技术、社会三大维度表征区域对外开放水平,这也符合现行管理体制下我国人才流动的宏观管理特征,避免了不合理的人力资本引入对区域经济增长的负面影响。因此,鉴于影响机制的复杂性和数据可获得性,本文从技术开放度、经济开放度和社会开放度3个维度对区域对外开放水平进行表征。其中,经济开放度用贸易往来、投资往来和对外金融3个变量测度;技术开放度用科技成果国际化和技术交易2个变量测度;社会开放度用人员交往、信息流动和文化吸引3个变量测度[38]。

　　(2)指标权重。在构建经济指标体系时,权重确定是核心问题。如前所述,区域对外开放水平受多种因素影响,为了尽可能降低主观随意性,本文在测度区域对外开放水平时利用客观赋权法中的均方差法进行赋权。

　　采用均方差法进行赋权,是因为与客观赋权法中常用的熵值法相比,虽然两者都是根据多指标提供的信息差异性进行赋权,但均方差法受数据无量纲化后的影响较小。因此,本文选用均方差法进行赋权,既减少了主观随意性,又可以保留原始数据信息,使区域对外开放水平测度更精确。

　　在控制变量选取方面,由于诸多因素都对区域人才流动产生影响,为了避免解释变量与控制变量的内生性问题,本模型中的控制变量集仅引入区域人才流动这组核心决定因素。同时,根据已有文献,人才流动与区域经济发展密切相关[39]。为了便于估计,将从我国地方政府更关注的经济增长绩效视角分析区域人才流动机制。考虑到该视角下区域经济、技术发展与社会协同可能成为不同于内生增长模型变量的一个外生约束,有助于提高本文量化模型的适用性和有效性。

　　因此,本文将受到经济、技术、社会等综合影响的区域经济距离(eco)作为控制变量,主要借鉴楚尔鸣[36]的方法,利用人口加权变异系数的组间差异测度区域经济距离。该方法不仅同时考虑了导致区域发展不平衡的空间原因和产业原因,而且可以更好地表征经济、技术、社会间的协同影响。

　　4实证分析

　　4.1描述性统计与相关性分析

　　回归分析前,首先需要对研究样本进行描述性统计,以检验数据是否存在异常值,以及选取的变量之间是否存在明显的共线性。对相关数据进行描述性统计。从中可以看出,人才流动(tf)的最大值与最小值落差较大,初步说明各区域人才流动存在很大差距。

　　另外,所有变量的标准差均明显小于均值,表明数据不存在极端值情况,也不存在异常值,均在合理范围内,从而保证了研究数据的可靠性。在进行初步检验后,接下来做基本回归分析。为地方政府竞争行为对区域人才流动产生直接影响的回归结果,其中,第(1)列为不加入控制变量的检验结果,第(2)列为加入控制变量的检验结果。回归结果显示,无论是否加入控制变量,地方政府竞争行为中的财政、规制和引资都对区域人才流动产生显著正向影响。具体表现为:

　　①随着政府财政竞争力提升,一方面,地方政府在教育、科技、就业、医疗等方面的投入增大,另一方面,地方政府通过优化财政支出结构提高财政补贴,这些行为有助于改善教育条件、营造科研氛围以及提高公共服务水平,为吸引人才提供了更优质的条件,从而加速人才流动;②政府规制的竞争性强,意味着政府通过出台严苛的规制政策,如环境规制,倒逼企业引入新设备、新工艺,促进人才流动;③高引资地区能为人才提供更优越的发展环境,同时,通过招商引资带来打包的资本、管理技术和生产技术,可以进一步吸引大量优秀人才,促进人才流动。

　　5稳健性检验

　　首先,为证实本文研究结论的可靠性,避免内生性问题,在上述基准回归基础上采用2SLS方法对模型重新估计,以检验模型是否存在内生性问题。相较于2SLS方法,采用GMM估计方法还需完成工具变量的过度识别检验和干扰项的序列相关检验。进行过度识别的Sargan检验时,若干扰项为同方差,可根据一阶差分GMM的估计结果进行Sargan检验;若为异方差且根据一阶差分GMM估计结果进行Sargan检验,则倾向于过度拒绝原假设,此时的结论并不可信。

　　考虑到干扰性异方差的存在,选择2SLS方法重新估计[42]。可以发现,采用2SLS方法的分析结果与其中的回归结果基本一致,核心解释变量除系数大小稍有变化外,符号与显著性均保持一致。因此,无论选择哪种估计方法,本文结论均没有实质性改变,因此回归结果具有可靠性。

　　6研究结论与政策启示

　　6.1研究结论

　　地方政府竞争行为、区域对外开放水平是影响区域人才流动的重要因素。本文从财政竞争、规制竞争、引资竞争3个维度探究地方政府竞争行为对我国区域人才流动的影响并以区域对外开放水平为中介变量进行中介效应的实证检验。实证研究发现:

　　①地方政府竞争行为对区域人才流动存在显著正向影响,能够直接促进区域人才流动,具体表现为地方政府在财政、规制、引资方面投入越大,竞争力越强,越有利于人才流动;②将区域对外开放作为中介变量时,地方政府竞争行为对区域人才流动依然有显著影响,且通过区域对外开放进一步作用于区域人才流动,这说明政府竞争行为不仅会直接促进区域人才流动,还会通过区域对外开放的传导机制间接促进区域人才流动;③由稳健性检验结果可知,通过替换回归分析方法,也不影响本文研究结论,同时,由Bootstrap中介效应检验结果可知,部分中介效应是稳健的,验证了本文研究结果的可靠性。

　　6.2政策启示

　　当前,各地区纷纷实施人才政策,以招才引智到本地区进行生产活动,加速人才流动,加快人才集聚,促进区域创新发展。鉴于此,结合本文研究结论,得到如下政策启示:

　　(1)地方政府可根据区域经济发展水平,通过调整财政支出结构、增加社会性保障投入,提升区域发展软实力。一方面,加快政府职能转变,从建设型政府转向服务型政府,适度提高福利性支出,增加人才发展投入比例,建立人才引进专项机制;另一方面,建立有助于扩大对外开放的财政支出管理制度,加强地区间经济、贸易、技术交流与合作,发挥政府的“指挥棒”作用,促进区域对外开放,畅通人才流动渠道,吸引人才流入。

　　(2)地方政府应采取适当的环境规制政策,发挥环境规制对区域招才引智的正向效应。一方面,制定适合本地区的环境规制政策吸引人才,依靠政府力量,通过制度改革和优化,加强环境治理,从而将人才关注的外在物质条件与内在激励政策相结合,彰显人才生态的环境聚才效用。另一方面,将环境规制政策的属地治理模式与区域联合模式相结合,提高区域对外开放水平,为区域人才流动搭建桥梁,实现不同地区间人才互联互通。

　　(3)地方政府应积极调整引资政策,提升本地引资能力,合理适度地引进优秀人才。一方面坚持招商引资与招才引智相结合,通过科学合理地引进外资,提高外资质量,促使资金“落地”,形成人才集聚、人才扎根的预期效果;另一方面,将引资与对外开放紧密结合,充分发挥招商引资对区域对外开放的带动作用,开拓市场、集聚资源,从而促进区域“引进来”和“走出去”,延展对外开放格局,加大对外开放力度,打破限制区域人才流动的藩篱。

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　　作者：曹薇,董文婷