探索林业高质量发展的新路径以临沂市林长制改革为例

　　摘要：山东省临沂市在全省率先推行林长制，在林长制改革中实行生态效益补偿，创新民间林长、林长工作站等创新举措，增强了全市林业发展的内生动力。在剖析当前林长制存在问题与不足基础上，提出“林长+部门”“改革+创新”“探索+实践”等“五+”改革措施，以期保障新一轮林长制改革可持续推进。

　　关键词：林长制改革;机制创新;生态效益补偿;“两山银行”

　　全面推行林长制，是推进生态文明建设的重大制度创新。临沂作为革命老区，是沂蒙精神的主要发源地，也是充盈山水灵气的绿色净土。2019年4月，临沂市在山东省率先全面推行林长制，围绕破解“谁来主导干、钱从哪里来、树往哪里栽、如何栽好树、成果怎么保”五个核心问题大胆闯、大胆试，有效解决了全市林草资源保护的内生动力和长远发展问题，破解了一批长期制约林业发展的体制机制障碍，办成了许多过去想办而没有办成的大事，使全市森林资源管护能力和治理水平得到明显提升。

　　1林长制探索的成效

　　1.1聚焦责任压实，破解“工作推进力量弱”问题

　　通过拧紧责任链条，层层传导压力。坚持林业工作与经济发展同谋划、同部署、同落实，出台《关于全面推行林长制的意见》，连续3年把林长制列为全市重大改革事项。31名市级领导担任市级林长，带头落实责任，包保21处荒山、19条骨干道路绿化任务，一级抓一级，层层抓落实。建立市、县、乡、村四级林长制组织体系，全市设立四级林长12021人，配备技术员2325人、护林员4563人、警员549人，选聘造林企业负责人、乡土专家、社会热心人士等“民间林长”200人。理顺体制，在市林业局增设林长制服务办公室，蒙阴、沂水和莒南等重点县区批设县级林长办;成立临沂市森林火灾预防指挥部，组建市森林和草原防火服务中心，夯实了工作推进机构保障基础。

　　1.2聚焦科学绿化，破解“造林绿化用地难”问题

　　坚持挖掘增量和提升存量并重，突出四大区域绿化，提升生态系统碳汇增量。

　　①宜林荒山绿化。以高铁、高速公路、国省道可视范围内的荒山为重点，突出抓好宜林荒山、荒坡等重点生态脆弱区的治理修复，2019年以来绿化荒山0.67万hm2。

　　②生态廊道绿化。采取组团式造林，加快沿线两侧断档补植和可视范围内山体林分改造，宜林地绿化率达95%以上，道路林木绿化覆盖率达到90%以上。

　　③美丽乡村绿化。统筹推进环村林、四旁植树、乡村绿道、农田林网等绿化建设。全市已创建国家森林乡村30个、全国生态文化村7个、省级森林乡镇13个、省级森林村居125个。④蒙山区域绿化。实施省级林长示范点森林质量提升工程，在蒙山生态核心区的5处国有林场，补植乡土彩化树种，改善林木生长环境，打造66.7hm2森林经营样板林。

　　1.3聚焦生态保护，破解“森林资源管护难”问题

　　坚持增绿与护绿并重，强化底线思维，坚决守好“三条线”：

　　①防火底线。全市划定森林防火重点区域6.45万hm2，建成以乡镇(林场)为主线、村居(林区)为重点、山头地块为单元的三级网格化管理体系。新组建9支森林消防专业中队和1支森林消防专业大队，全市森林消防专业队伍达到16支804人，建成森林消防直升机专用停机坪3处。

　　②防虫底线。突出抓美国白蛾、日本松干蚧、松材线虫病防控工作，每年实施飞机防治美国白蛾等重大食叶害虫33.33万hm2，钻孔注药防治日本松干蚧2万hm2，打好松材线虫病疫情拔除攻坚战，全省四大重点生态区域只有蒙山未出现松材线虫病疫情。

　　③资源红线。将督促违法案件查处列入林长责任清单，实行自然资源执法巡查机制，2020年森林督查违法违规图斑数比2019年减少51%，面积减少80%。形成林业、综合执法、公安等多部门执法协调联动机制，做到发现一起、查处一起、结案一起，实现案件查处率100%。

　　1.4聚焦机制创新，破解“林业行业投入少”问题

　　拓宽畅通投融资渠道，形成多元化、市场化投入保障机制。

　　①生态补偿带动。2019年在全省率先出台《临沂市森林生态效益补偿暂行办法》，实施生态效益横向补偿，两年来共奖补县区林业生态建设资金1.04亿元，其中市级林长项目奖补资金926万元，统筹用于荒山绿化、森林抚育、农田林网、乡村绿化等林业重点工程项目。

　　②国家项目拉动。成功获批“沂蒙山区域山水林田湖草沙一体化生态保护和修复工程”项目，规划总投资53亿元，重点对区域内森林生态系统开展系统性的保护修复。

　　③社会资本促动。采取“政府+”模式，撬动社会资本投入30多亿元。积极探索实施林业碳汇交易。2020年5月，蒙阴县在全省签订首个碳汇资源开发项目合同，2021年6月12日蒙阴县完成了山东省林业碳汇首单交易。探索建立森林资源交易平台，在费县筹建全省首个“两山银行”，已为8家合作社、涉农企业发放750万元的生态产品金融贷款。该县马庄镇土山后村的1株千年流苏树，获得了230万元的流苏贷。“两山银行”的兴办，拓宽了绿水青山转化为金山银山的实现机制路径。

　　1.5聚焦科技兴林，破解“林业建设质量低”问题

　　科技兴林是林业提质增效的动力源泉，做到了“三化”。①信息化。在全省率先开发启用“临沂市林长制信息化管理平台”，完善森林防火监测预警快速响应体系，9个防火重点县、26个国有林场实现视频会商互联互通，通过热成像、可见光云台等设施实现林区全天候监测，购置装备无人机22架，安装使用“慧眼卫星”热点监测系统，提升了森林火灾预警监测信息化水平。

　　②专业化。组建优良乡土树种选育推广、困难立地生态修复等5支林长科技创新团队，拥有市县乡三级林业科技人员140人，开展林业科技成果攻关、集成与推广。2020年获得临沂市科技进步奖4项，山东省林业科技成果奖11项。选聘高等院校、科研院所、技术推广和生产一线等领域专家学者，组建百人顾问团队。2020年以来，组织开展送科技下乡活动6次、科技骨干人员业务培训7次。③样板化。评选命名全市首批66处“林长科技创新示范园区”，创新设立“林长工作站”50处，搭建林长、专家与基层联系交流服务平台，指导服务林农1000多人次，打通科技服务“最后一公里”的问题。

　　2林长制探索中存在的5个瓶颈

　　前行中的临沂林长制，不可避免地遇到了一些困难和问题，需要快速突破，迅速提升。

　　2.1履职尽责不用心、不到位临沂林长制在借鉴安徽、江西等地经验的基础上，对林长制改革进行了创新。在林长设置上，基本实现了网格化，市、县、乡的领导和村两委主要领导全部参与到林长制改革中。但由于各地资源禀赋不同，区域内的乡村在资源特点、经济条件、产业基础等方面存有很大差异，存在着既有一些林长没有深刻领会习近平生态文明思想实质和党中央、国务院《关于全面推行林长制的意见》精神实质，没有真正行动起来、带头谋划抓落实现象;又有一些林长因发展生态产业任务不重，突破乏力，无事可做，形同虚设。

　　2.2林权制度改革不彻底、不完善临沂市现有未绿化荒山1.33万hm2，基本实现了均山到户或包山到人，但荒山承包经营普遍存在着承包周期长、承包价格低的问题。一些荒山承包多年未绿化，延迟了全市荒山绿化进程。一方面因为荒山绿化投入大、绿化难，开发成本高、收效慢，承包者觉得与其绿化不如荒着;另一方面部分承包者无心绿化，希望搞养殖、种植或开发，政府无偿替其绿化却遭到拒绝，宁愿让其荒废。全市荒山资源掌握在承包者手中，有的企业、个人急于承包荒山却无山可包。

　　2.3生态产品价值实现机制不全面、不灵活临沂山清水秀，生态宜人，素有八百里沂蒙之称，全市有林地面积达到39.5万hm2，已形成了木业、特色经济林、种苗花卉、森林旅游、果品加工和林下经济等主导的林业产业体系。2020年实现林业产业总产值1400亿元，居全省第一位。在林业产业快速发展的同时，生态资源转化赋能难，存在着金融支持生态产品抵押难、授信难、贷款难等突出问题，尽管在费县建立了全省首家“两山银行”，但仍在探索阶段。全市不少地方的林木林地、古树名木、特色林产品商标、森林碳汇等很多生态资源很难盘活增效，不少农民守着绿水青山贷不来款，换不来钱，找不到资金。

　　2.4考核评价不严格、不严厉林长制工作落实情况没有纳入一些基层党委、政府重大事项督查范围，没进行日常督查和重点督办。一些基层对林长制督导落实不够，工作水过地皮湿。一些县区对乡镇村的考核评价走过场，成了“例行公事”。考核结果没有在媒体公布，考核结果不透明。

　　2.5林长办设置不全面、不规范临沂市三区九县只有3个县区由编委批复设置林长办，大部分县区林长办没有专职人员。乡镇一级林业技术人员薄弱，专业人员少，大多合署办公。

　　3林长制探索前行的新路径

　　3.1“林长+部门”，严格工作责任

　　全面落实森林湿地资源保护发展目标责任制，切实强化组织领导和统筹谋划，明确目标任务，细化工作安排，确保林长制各项政策措施落实落地。实事求是地设立基层林长，生态林业建设任务较重的乡村，充实林长力量;生态建设任务轻的乡村，合理设置林长职数。充分发挥各级林长制成员单位职能作用，强化政策集成、资源整合，健全完善部门协作联动机制，按照职责分工，加强沟通，落实责任，建立齐抓共管的林业工作新格局，促使森林资源保护发展更有活力、更有合力、更有质量。

　　3.2“改革+创新”，强化政策集成鼓励各类社会主体通过绿化冠名、股份合作等方式参与造林绿化。对承包荒山面积66.7hm2以上且实现荒山绿化的经营者，给予一定比例的建设用地开发使用权，并在当地国土空间规划中落实或预留。对长期承包荒山不绿化的，限期绿化，完不成绿化任务的，由当地政府组织人员绿化，所需费用由承包者支付。

　　3.3“探索+实践”，助力林业发展按照生态产业化、产业生态化的发展目标，创新构建生态产品价值高水平实现机制，在全市生态建设重点区域普遍设立“两山银行”，对生态资源规模化收储、专业化整合、市场化运作，推进生态资源向资产、资本高水平转化。建立生态资源云数据平台和生态资源价值评价评估机制，对乡村具有经济、生态、人文和历史价值的资源系统整合，对多种生态资源进行收储和交易，拓宽生态资源变资产资本的转换途径，打通“两山”转化新通道。

　　3.4“考核+督查”，严格目标考核完善细化林长制绩效考核评价机制，将森林覆盖率、森林蓄积量等列入各级林长责任制目标考核指标，同时列入领导干部自然资源资产离任审计的内容。把林长制考核结果运用在干部使用、任中审计和离任审计之中。严格落实党政领导干部生态环境损害责任终身追究制，对造成森林草原资源严重破坏的，严格按照有关规定追究责任。

　　3.5“机构+专业”，强化基层建设在重点县区批设林长办，配备专职人员。结合乡镇森林资源和工作实际，通过建立乡镇林长制办公室等方式，保持基层林业工作体系、机构人员的稳定，确保林业各项工作开展落实。做实“林长制+科技创新”融合发展体系，发挥林长科技创新团队作用，集中开展科技创新项目研究。推进“林长科技创新示范区”创建培育，因地制宜设立“林长工作站”，强化林业新品种、新技术、新成果、新模式的研发推广应用，提升林业高质量发展科技支撑水平。组建来自社会各界的“民间林长”或志愿者队伍，搭建公众参与的有效平台。

　　参考文献：

　　[1]关于全面推行林长制的意见[S].北京:中共中央办公厅、国务院办公厅,2020,12,22.

　　[2]全面推行林长制工作视频会议发言材料[R].国家林业和草原局林长制工作领导小组办公室,2021,4,9.

　　[3]中共临沂市委、市政府.关于全面推行林长制的意见,2019,4,3.

　　作者简介：邵伟(1965-)，男，山东单县人，汉族，大学本科，高级工程师，研究方向：生态林业、林长制改革等。