洱海流域生态文明建设的法治保障

　　摘要:洱海流域生态文明建设过程中，形成的“大理模式”，是地方政府自上而下主导的管理模式，通过政府强制力保障实施的政府治理模式。洱海流域生态文明建设取得良好效果，与“大理模式”分不开，但现阶段仍存在着公众参与度不高、生态保护执法尚不规范、审判人员的环境专业素养不高和环境损害司法鉴定成本较大等问题。通过分析洱海流域生态文明法治建设的现状与存在的问题，构建了洱海流域生态文明建设的法治保障体系。在洱海流域生态文明建设的过程中，应推进生态文明建设的法治化，健全生态环境执法体制机制，加强生态环境司法保护，提高司法公信力。

　　关键词:生态文明建设;法治;司法;洱海流域

　　洱海流域，是以云南省第二大高原湖泊洱海为中心，同时包含周边村镇的地理区域。洱海作为该地区生态文明建设的中心和生态保护治理的中心，是流域百姓赖以生存的生命源，故又称大理的“母亲湖”[1]。洱海流域的保护与治理所形成的“大理模式”，是地方政府自上而下主导的管理模式，通过政府强制力保障实施的政府治理模式。

　　生态论文范例：考虑水文非一致性变异的河道基本生态流量

　　政府主导，企业协作，民众配合，多方治理，才使得大理洱海保护与治理的成效愈发显著。2018年，洱海的水质实现了7个月Ⅱ类，5个月Ⅲ类，总体保持了Ⅲ类水质，治理的成效是非常显著的。因此，巩固洱海保护与治理成效是今后的重中之重，加之高原湖泊的治理是世界难题，保护与治理洱海仍然刻不容缓。

　　一、洱海流域生态文明法治建设的现状

　　依法从严惩处涉及洱海的违法犯罪活动，依法及时化解洱海保护治理中的矛盾纠纷，依法约束和规范洱海周边生产生活习惯及经营行为，是实现洱海保护治理目标的重要保障。

　　从2017年开始，洱海流域全面开启了保护与治理的新篇章，实施“七大行动”，使得洱海流域生态保护取得良好的治理成效。为了可以更好的了解民众对洱海保护治理的参与程度，以及洱海流域生态文明建设的保护与治理力度，2019年3月在大理洱海流域范围内通过发放问卷、访谈、职能部门走访座谈等方式进行调查。问卷调查显示，580份问卷中68.62%的民众认为目前洱海保护工作还有待加强。民众认为在洱海保护工作中存在的主要问题有:一半以上的民众认为，缺乏足够的环保意识是目前存在的最主要问题;其次是具有环保意识，但是没有采取实际的行动。

　　目前洱海保护治理中，最需要做的三项工作分别是提高公众保护意识、完善相关法律规定和相关部门加大处罚力度。民众认为造成洱海污染的主要原因有:游客的环保意识差、向洱海排放生活和工业污水以及周边旅游度假和房地产等项目的开发。因此，对于洱海周边餐饮业的关停，大部分民众对此是支持与理解的，其中44.48%的民众认为经济发展和洱海环境保护二者需要兼顾，保护洱海更重要，任何经济发展都不能以牺牲环境为代价。通过对大理市人大、法院、检察院、洱管局、生态环境局等相关工作部门进行走访座谈，自2015年习近平同志在大理考察至今，出台了大量关于洱海保护与治理的法规、规章和规范性文件，同时也编纂了洱海流域环境类案件的典型案例，职能部门普遍反映环境类案件近几年呈现纠纷数量多、涉及面广、环境执法难的趋势。

　　二、洱海流域生态文明法治建设存在的问题

　　在实地调研的过程中，发现洱海流域保护与治理现存如下问题:

　　1.制定生态文明建设的法规或规章的数量和角度都有了新的拓展，但仍需完善在实地调研的过程中，通过对洱海流域制定的保护与治理法规、规章和规范性文件整理和归纳可知:以2019年9月新修订的《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》为例，将洱海保护管理划分了三级保护区，明确规定了政府应承担主体责任，明晰了自治州、大理市、洱源县政府的相关职责，对洱海流域的保护与治理做出多角度的吸纳与拓展，总结出一套生态文明建设的“大理经验”。但是，洱海流域现有的法规、规章和规范性文件对于法律责任仍未明确，没有做出具体的惩治规定[2];另一方面，洱海流域现有的环境问题执法的主要依据是大理州、市人大以及地方政府颁布的一系列法规和规章，生态环境法规政策还存在不健全的问题，同时，仍有一部分法规只是对于上位法的“照搬照抄”，并没有考虑大理洱海流域实际存在的特殊问题，因此在处理上，也就缺少相应的依据。

　　2.公众参与度不高洱海流域进行生态文明建设，应努力发挥公众的主体地位、督促和监督作用。洱海流域在实施“三退三还三禁”流域治理工作的同时，编纂印发了《洱海保护法律法规常识》等宣传读本，并将每年的3月7日定为“洱海保护日”，开展多种形式洱海保护活动。公众的广泛参与对洱海流域的保护与治理起到了良好的促进作用，推动了洱海流域生态文明建设。但是，如前所述，在调查过程中我们发现，50.86%的调查者认为，民众在保护洱海上存在的主要问题是缺乏足够的环保意识。同时，民众对于生态保护相关法规及制度的了解仍然欠缺，尤其在面对周围的环境污染情况时，不能及时积极主动行使权利，维护自身利益。

　　3.生态环境保护执法尚不规范一方面，仍存在执法观念滞后的现象，部分执法人员缺乏执法资质，存在着程序上或操作上的问题;另一方面，环境执法行为的不规范，不同职能部门法律认识上存在偏差与侧重，会导致后续的环境类案件执法、司法活动得不到保障。

　　三、洱海流域生态文明建设法治保障体系的构建

　　(一)推进生态文明建设的法制化

　　推进洱海保护治理重点领域立法。在2015年习近平同志“洱海讲话”之后，大理州、市颁布了一系列关于洱海流域保护与治理的法规和规范性文件，这是洱海流域生态文明建设的法制基础。但是，洱海流域生态环境法规政策还不健全，没有考虑大理洱海流域实际存在的特殊问题。因此，在科学的生态伦理指导立法的同时，要逐步推进洱海保护治理重点领域立法，充分考虑洱海流域典型的环境问题，对洱海流域突发的环境问题予以关注，而不能只是对上位法的“照搬照抄”，同时还要明确法律责任，对损害洱海行为的惩处，有专门的法规和规范性文件作为相应的依据。

　　(二)健全生态环境执法体制机制

　　1.行政机关、公安机关同司法机关联合联动执法

　　1)行政机关内部联动。行政机关从上到下，全局统筹。基层行政机构在洱海沿岸设立监督检 查点，以点到面涵盖洱海沿岸流域的村庄乡镇，精细化到每一条沟渠、每一片农田。从点到面，从乡镇到州，各级政府机关人员均挂靠责任区域，从上到下，全局统筹联动，层层负责，层层监督，构成严密的责任网，更好的保证最大范围内的资源优化、共享。

　　2)执法机关、司法机关联动。在生态环境保护中往往会涉及到一些违法犯罪的情形，但环境类案件存在举证困难、涉及的多个执法机关间法律认识存在偏差与侧重或者案件移交审查衔接等问题，若不能尽早干涉可能会造成生态环境的二次污染。创新执法与办案模式:洱海管理局和公安局在发现相关案件后会与司法机关沟通;法院、检察院派出检察人员、审判人员到现场同时提出相关的建议，进行监督;与公安局之间就案件的证据移送达成同步。在案件事实清楚、适用法律明确时能够做到公安机关现场立案侦查，检察院现场提起公诉，法院现场进行审理和判决，既保障了执法与司法的高效，也及时的避免了二次破坏和污染的扩大。

　　2.规范环境执法行为，加强执法队伍建设加大对环境执法的人员投入、设备投入和技术投入，改善环境执法手段和条件。在执法硬件方面，政府应当加大对基层执法部门的预算投入，更新和完善环境执法和宣教设备，确保其拥有先进的设备和仪器，推进执法手段的科学化、现代化，保证执法的准确性、时效性和科学性[4]。面对部分执法人员欠缺执法资质的问题，应加强对执法队伍培训，定期对执法人员进行考核，并及时对接公安机关、检察机关和审判机关，在环境类案件发生后，由公检法机关提出相关的建议，逐步提高执法队伍的能力和水平。

　　(三)加强生态环境司法保护，提高司法公信力1.创新审判模式1)引入专家咨询制度。判定生态环境是否受到破坏的专业化程度较高，审判人员对生态环境破坏的了解程度有所欠缺。因此，培养具备刑事、民事、行政三大诉讼理念与环境专业知识的审判人才的同时，也可以借鉴最高人民法院所施行的环境公益诉讼专家陪审和咨询机制。建立庭前专家会议制度，成立覆盖生态环境保护各个不同领域的审判咨询专家库[5];遴选生态环境领域的专家作为人民陪审员，有助于妥善解决环境纠纷，提高民众对环境案件审理的认可。

　　四、结语

　　大理市洱海治理形成的政府主导模式，政府自上而下的推动生态文明建设，权威高效，时效性、针对性强，取得了显著治理成效。通过政府自上而下的推动，成为大理洱海流域生态文明建设的经验与亮点。

　　长期以来，政府在生态文明建设中扮演着“主导者”的角色，也是大理洱海流域在生态文明建设过程中的优势所在。继续坚持政府的主导地位，加大洱海保护治理力度;同时，推动洱海流域生态文明法治建设，推进生态文明建设法治化，健全生态环境执法体制机制，加强生态环境司法保护，需要政府和地方企业、社会组织以及人民群众的有效关注，地方政府是主导者，但绝不是参与实施的主体。

　　政府主导，企业协作，民众配合，多方治理，政府应动员全社会共同参与。政府在生态文明建设中起到主导作用，并不意味着生态文明建设只需要政府单方面的推行就能够实现，也不是政府要包揽或直接从事所有事项。在政府主导的模式下，必须动员其它社会主体共同承担生态文明建设的重任，动员全社会共同参与生态文明建设。同时，作为一项关系人类持久健康发展的文明工程，在建设过程中也需要每一个社会共同体的参与。

　　[参考文献]

　　[1]孙莉.洱海流域土地利用及空间格局的环境效应研究[D].芜湖:安徽师范大学，2016.

　　[2]张莉.论生态文明建设法律保障体系的构建:以云南洱海地区为例[J].普洱学院报，2018，34(5):47-49.

　　[3]马朝兰.浅论当前环境法庭审判机制的问题及建议[J].卷宗，2019，9(5):295.

　　[4]贾德荣.民族地区生态文明建设法治保障研究[J].理论建设，2013(6):30-34.

　　[5]范俊荣，王利娟，张冬冬.试论中国环境诉讼制度[J].北方经贸，2017(4):65-66+71.

　　[6]陈志桢.论我国环境司法鉴定制度的完善[D].湘潭:湘潭大学，2016.

　　作者：陈曦