博弈论视角下的电力基建政策处理分析

王瑜 赵晓
温州电力局
内容提要：电力建设中政策处理一直是个难题，特别是温州地区地少人多、寸土寸金，直接从村民手中征用农田更是难上加难，可以说是举步维艰，当地政府的支持力度在不同情况下也各不相同，电力建设作为地区发展的一个重要支柱，为何会面临如此状况，本文试图从博弈论视角下以建设一个220KV变电所为例，对参与其中的各方利益进行分析，以期发现确切的原因并寻找解决问题的方法。
关键词：博弈，征地，电力建设
电力部门建设220KV变电所，从征地建设的基本面来看，是电力部门(在下面以A代替)和村委会（包括失地村民，在下面以B代替）的经过反复谈判的单对单的一次性博弈。从谈判双方看，A具有后发优势，而且是绝对理性的，其行为完全受制于法律法规。由于国家法定农村土地为集体所有，征用土地必须得到村民大会同意，因而B具有先发优势。由于220KV变电所的220KV和110KV架空线路会占用大量土地和影响周边土地利用，再加上村民对变电所电磁影响的担忧，使得村集体及村民一般不愿将土地被A征用；同时村民作为个体，由于受失地的切身影响，存在很大非理性因素，因此B会在谈判中会将筹码提得很高，远远超过A所能承受的政府规定的合理价位，双方关系可如下图1所示：
由于双方基本上是一个零和的一次性博弈，在上述谈判中B要么获得高溢价利益，要么使谈判破裂以阻止事件发生，这都是A无法接受的。为了使谈判以A可接受的价格完成，就必须在谈判中引入第三方权威，由其迫使B来完成上述谈判，而在中国的现实状况上只有政府部门能做到这一点。对于村委会而言最直接的政府是乡镇（街道，在下面以D代替）和县（区，在下面以C代替），D直接与B发生关系，C拥有较大的行政资源。由于所处行政地位不同和220kV变电所的作用范围关系，二者对该变电所建设持有不同利益感受，对D而言，该变电所最好不要在自己所辖范围内，这样既能得该变电所带来的收益而又没有损失；而对C而言，该变电所必须在其范围内而且对其发展至关重要，其所引起的麻烦是必须承担的，只不过在哪个乡镇而言，但不同的乡镇建设难度会有不同。但受制于法律规定，政府部门也只能通过各种间接手段迫使B完成征地手续，于是整个博弈就变成一个如图2所示多边的重复博弈（只有AB间是一次性博弈）。
C对D有专配权，能决定D的行动，D对B有较大的影响力，能左右其许多其它利益，从而影响B在本事件的谈判态度，这样就将一个基于个体理性的单对单的一次性博弈转变成一个基于集体理性多对多的重复博弈，从而使谈判得以完成。从上述模型看由于在该事件A和C存在利益一致性，A能通过C经D能与B完成谈判。但实际情况并不如此乐观，因为还存在一个时间因素和社会成本。要求B接受其不愿接受的结果，CD必须给B以一定的其它补偿，其高低会影响C D推动事件解决的意愿，同时由于村民个体的非理性，对其被迫接受的结果可能存在一定的非理性发泄（上访或其他群体性事件），就会造成一定的社会成本，这是C D都尽力避免发生和不愿承受的。
针对各级政府的的建设意愿和社会压力我们做如下表分析：
表1：
省人大 省政府 市 区（县） 乡（镇）
电力建设
意向 无 大 大 本届出成绩，电力紧缺（大）
超一届出成绩电力富裕（小） 主动意向小，被动
村民反弹社会压力 无 小 中 较大 大
同时由于C D都存在换届时间性，我们把C΄（D΄）称为当届政府，由于电力建设的时间性，可能会造成当届政府享受不到结果带来的利益，反要承担该事件的社会成本，在这种情况下该模模型就会变动，C΄会发生利益漂移（如图3），由同A共同利益点转到利益另一面，由积极推动变成消极被动。

由于政府部门轮岗等力度的加大，主要领导人变更速度加快，政府部门领导对政绩需求的短期行为加大，时间因素更加体现。同样由于B也存在换届时间性，在一届村委会中无法完成谈判或实施，下一届村委（一旦非连续性）很可能全盘推倒或否定。
在整个建设过程博弈中BCD虽身在局中，但并没有付出什么直接成本，谈判无法完成对二者不存在必须承担直接损失和责任。同时由于A自身系统中计划的严肃性、前期成本的投入和社会责任的自我压力，在时间因素上对A更加不利。
针对图3的不利状况，我们需通过各种手段将状况变成图4相对有利的情况。但在现状下我们发现一个悖论，即我们供电服务做的越好，我们在这场博弈中筹码和手段越少；而电力紧缺、到处停电反而政策处理越好做，政府也越支持。根据上述分析，我们探讨可以采取的对策：
    一、在现有多边博弈机制下，我们可以采取增加损益点，提高谈判筹码：
1、对村委（村民），从规划部门方面入手，争取在政府批准的控制性详规中明确其地块的使用性质（明确为电力设施用地，包括电力走廊的安排），排除其在土地征用上的其他选择。
2、对县乡政府现加强沟通汇报，通过缺电预警机制控制非居民生活用电的增长，但现有预警机制产生压力还不大，建议提高预警的前瞻性，明确限定110KV供区（具体至乡镇），在供区内负荷已达到供电能力的70%、电力设施建设又得不到保障的情况下提前预警，为保证居民随后几年正常生活用电的增长的需求，限制其工业及三产新报装用户接入，从而引起政府、企业和社会各方面的关注、特别是社会舆论的关注，进而提升政府的建设意愿。
3、通过对县乡政府的上一级政府工作使电力建设成为年度行政目标的一部份，如成为重点基础工程，做为年度政绩考核指标之一，并尽量提高权重。
4、调整任务时间，争取在2年内完工投运，对于5年一期政府部门，第一年预热、第二年启动、第三年投入产生政绩和效益，这样对本届政府是一个政绩点，从而提高其建设意愿。但项目整个前期启动、审批时间过长，在推进标准化设计缩短设计时间后，如何简化立项报批程序以节约这块时间是关键。
5、改变谈判对象：基建政策属地负责制有利地推动了基建工作，但也产生一个问题，即谈判对象不对等，县电力局对县政府处于弱势且缺少筹码。减少县局的选择，缩小其谈判的权限，让县局成为执行者而非谈判者。
6、建立退出体制：减少前期成本，加大谈判破裂的可选择性及对方承担后果的危害性，不再给自己设定完成期限，对实在无法实施的建设项目实行冻结或退出，同时充分利用新闻媒体进行宣传和解释，引发社会舆论的充分关注，将电力建设受阻而导致的经济发展和居民生活受影响引发的社会压力导向阻挠建设的相关村民（村委）和部门。
二、改变谈判模式：
由于项目整个建设过程中前期的政策处理占用了整个大量的时间和人力，而在整个处理过程中电力部门人员很难有主导性的作用，既无法对村民有实质性的影响，也牵制政府的自主发挥。既然如此，那么就想法设法把这一块工作转包给政府，通过与政府部门的谈判来确定一个价格（包括征地费用、政策处理费用及整个费用期的财务贷款成本，如框定整个建设周期为4年包干，如果提前也按4年计算，节余部分作为地方政府的奖励以提高积极性），由政府贷款先期投入，在项目投运后才一次性付给地方。这样既增加政府部门处理时的灵活性，又能把前期成本转嫁到地方政府以增加其压力，同时把大量的人力物力从政策处理中解放出来。根据表1，对于这个方案，县级政府部门显然不会接受这个责任，但省级政府对社会压力可能没有这么敏感，可以尝试以省公司与省级部门谈判后以省政府部门文件形式下达，这样就可以把前期成本和社会责任压力转嫁到地方政府。对于无法政策处理的变电所和线路建设的地区，可以在保证居民生活用电的情况下，通过政府发文提前预警限制其工业及三产，以增加社会压力。
由于人大并没有上访等社会压力，通过对省级人大（才有立法权）及其代表作工作，以省级人大立法形式将上面的建设方式确定下来，可能更可行。通过省人大立法将责任落实到市级政府，并由人大来督促执行，这就有效转移了社会责任，同时立法不同于政府文件可随时取消，效果可能会更好。
  参考文献：王勇，清华大学经济学研究所，博弈论与企业策略，博弈论与企业竞争策略（实践篇）