荷兰城市改造多元化土地储备模式研究与借鉴——以斯海尔托亨博思

　　摘要：在城市改造过程中，土地储备制度已成为我国对土地资源进行整合与再开发、调控土地市场的重要手段。荷兰作为土地储备制度的发源国，在城市改造实践中已形成较为成熟的土地储备运行模式。荷兰斯海尔托亨博思市Paleiskwartier城市改造项目是一个在城市规划和土地储备运作方面均取得巨大成功的经典案例。本文简要介绍了荷兰土地储备制度的发展概况，通过剖析Paleiskwartier改造项目中成功的土地储备运作过程，总结其多元化的土地储备模式特点并提出对我国的借鉴意义。

　　关键词：荷兰;城市改造;多元化;土地储备模式

　　Abstract: In the urban renewal process, the land reserve system has become an important means of integration and development, regulation of land market, China's land resources. The Netherlands as the country of origin of the land reserve system in the practice of urban renewal has to be a mature land bank operation mode. Tuohengbosi City Paleiskwartier urban transformation project is a classic case of a great success in the operation of urban planning and land reserves. This paper introduces the overview of the development of the Holland Land reserve system, through the analysis of the transformation project in Paleiskwartier successful operation of the land bank process, summarize the characteristics of its diversified land bank model and proposed significance in China.Keywords: Netherlands; urban renewal; diversification; land reserve mode

　　中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：2095-2104(2012)

　　我国正处于快速城市化阶段，城市的快速发展将会带来产业结构、城市空间、社会网络、文化构成等的一系列变革。城市改造是对城市空间资源的整合，对城市中已不适应经济、社会发展的土地利用结构进行调整，进行土地资源的再配置，实现城市土地的二次开发，从而促进城市经济、社会与环境综合效益的提升。在城市改造过程中，土地储备制度已成为我国对土地资源进行整合与再开发、调控土地市场的重要手段。荷兰作为土地储备制度的发源国，在城市改造实践中已形成较为成熟的土地储备运行模式。本文通过分析荷兰斯海尔托亨博思市Paleiskwartier改造项目中成功的土地储备运作过程，总结其多元化的土地储备模式特点并提出对我国的借鉴意义。

　　1. 荷兰土地储备制度发展概况

　　土地储备制度最早起源于1896年的荷兰，在国外被称为土地银行(land banking)，随后在欧洲许多国家得以开展，此外在加拿大、澳大利亚、波多黎各、美国的部分地区和我国香港也推行过类似的土地储备制度①。虽然土地储备在不同的政治经济体制背景中有着不同的实现形式，但土地储备的目的是大致相同的，都是城市政府或社会公共团体依照一定的法律程序通过回收、收购、置换、征用等方式从分散的土地所有者手中把土地集中起来，在适当的时机投放土地市场，以作为未来开发之用或用以实现某种公共利益。

　　1.1土地储备制度的建立

　　荷兰的土地储备制度产生的根本原因是由于19世纪末期，荷兰的主要城市进入了高速发展阶段，大量农村人口涌入城市，政府面临解决大量城市住房问题。另外，荷兰是一个低洼国家，许多土地都位于海平面以下，土地必须经过前期填土、修建排水设施等一系列投资巨大的整理工程才能再利用。私人部门显然对这种投资缺乏兴趣也无力承担。进入20世纪，荷兰福利主义思想盛行，为所有人提供合适的住宅是公共福利的重要内容。因此，为了提供充足的住房和基础设施以适应城市人口发展，满足城市建设需求和社会发展需求，土地储备制度应运而生。可以说，荷兰的土地储备制度是在物质需求和社会需求的双重驱动力下产生的。

　　1.2土地储备运行机构

　　荷兰的空间规划和土地利用被看做是一个高度一体化管理的过程，公共部门为城市发展提供土地，政府被认为在城市改造和土地储备中起主导作用。因此，荷兰土地储备由地方政府来执行，具体的购买、开发等事宜一般都由各个自治区专门成立的公营或者公私合营机构负责。这些机构每年储备的土地中约有一半用于基础设施和公共事业建设，30%用于建造受补贴的房屋，其他用于私人高档住宅、商业设施和工厂②。

　　1.3土地储备运行流程

　　荷兰土地储备制度的运行流程由三个环节组成。第一，土地的征购集中阶段。即由政府从分散的土地所有者手中购买土地从而集中待开发用地的过程。通常由政府领导的专门机构负责寻找具有发展潜力的土地，谈判合适的价格，然后政府将其购入。第二，土地储备阶段。当土地被买入以后，政府将对土地进行整理，并储备起来，在适当的时候投放到市场或者直接用于开发。第三，土地出让阶段。根据城市建设的需要，政府将那些已完成前期整理的熟地分批推向市场，土地出让一般会采取出售和出租两种方式，最终开发用地是用于出租还是出售，各城市会根据实际情况采取不同的措施。

　　1.4制度保障

　　荷兰认为土地储备制度不应该有或只有很少的赢利，土地储备的公益色彩十分浓厚，政府的政绩不体现在收入上，而体现在土地政策执行的效果和社会的认可上。实际上，几乎所有服务于补贴住房的土地储备都是亏损的。为保障土地储备的顺利实施，荷兰立法机构相应制定一系列法律制度来配合土地储备计划的进行，如土地优先购买权制度、政府强制购买制度等等。

　　2.荷兰斯海尔托亨博思市Paleiskwartier项目土地储备运作过程

　　2.1 Paleiskwartier改造项目简介

　　斯海尔托亨博斯市(’s-Hertogenbosch)是位于荷兰南部北布拉班特省的一座省会城市，人口13.2万，是荷兰高科技和服务业发展最迅速的地区之一，一直以来都是整个区域的行政、贸易、文化和服务中心。该市的火车站地区Paleiskwartier改造项目被认为是荷兰在城市规划与土地储备运作方面均取得重大成功的经典案例。

　　Paleiskwartier项目位于中央火车站的西侧，曾经是De Wolfsdonken工业区，由于火车站以东的城市中心已趋于饱和，政府自上世纪90年代起就致力于将城市中心区功能向西拓展，重建西部铁路区。在该地区中，主要任务是改造火车站及其周边的La Gare片区(10 hm²)和Paleiskwartier片区(20 hm²)。期间，政府已将这两个片区合称为Paleiskwartier。

　　在该项目运作中，政府与三个市场方(包括一个开发商“Kondor-Wessels”，两个投资商养老金机构“Stichting Pensioenfonds Stork”和荷兰投资银行“Netherlandse Investerings Bank”)建立了密切的公私合作伙伴关系，成立了名为Paleiskwartier BV的有限责任制公司，负责Paleiskwartier的整体发展规划、土地运作和房地产开发。每一方掌控该公司25%的股权，这使得政府与市场各方在土地开发方面共同承担风险。经过20年的运作，De Wolfsdonken老工业区被成功的改造为Paleiskwartier现代化城市综合功能区。

　　2.2土地储备运作过程

　　为了土地储备的过程，我们把研究区域分为三个区域：火车站广场片区，La Gare片区(一期)和Paleiskwartier片区(二期)。

　　2.2.1火车站广场

　　Paleiskwartier项目研究范围示意

　　资料来源：Erik Louw, Land assembly for urban transformation

　　该片区主要规划进行新火车站及广场的重建。当时，政府和荷兰铁路公司已拥有主要土地所有权，只有三块较小的宗地分散在私人业主手中，因此土地储备过程相对简单。政府首先从私人业主手中收购这三宗地进行土地储备，而后根据规划与荷兰铁路公司共同进行土地整理及土地所有权的再分配。到2005年底，该片区已按规划建成一栋新火车站建筑、两栋办公楼、一个公寓区(由荷兰铁路公司开发)和车站广场(由政府建设)。

　　2.2.2 La Gare(一期)

　　与火车站相对比，由于涉及到更多的土地业主，La Gare片区的土地储备过程更为复杂，土地储备运作过程从1985年持续到1995年。在这期间，整个De Wolfsdonken地区并没有一个完整成熟的规划。但从一开始，政府和市场各方就已经酝酿着将La Gare改造成为集办公、住宅、酒店和学校为一体的混合功能区，并于1987年出台了一个La Gare片区的概念规划草案。在该片区中，政府通过收购小宗土地和以项目为引导逐步进行土地产权转移的模式完成了土地储备。

　　在该片区土地储备过程中，出现了两类土地开发商：一类被称之为积极的土地开发商，即那些从区域整体发展角度出发，与政府对该片区的发展意图相一致并在今后会参与到与政府共同进行整个地区土地开发的那些开发商;一类被称之为消极的土地开发商，即那些只想发展自身用地而不必为整个区域发展作出任何贡献的开发商，他们的开发意图往往与政府意愿不相符③。

　　根据规划草案，政府拒绝了一些不符合规划发展意图的项目，并积极采取多种措施使土地所有权从消极的开发商手中转移到积极的开发商手中，以开发那些符合规划草案概念的项目。在土地集中过程中，政府没有使用优先购置权或者强制购买等土地政策工具，只是利用一个概念规划来影响市场，选择支持那些符合规划意图的项目，这种方式被一些研究学者称之为诱导合作④。

　　2.2.3 Paleiskwartier(二期)

　　该片区是整个改造项目中用地面积最大的一块(20hm²)，土地权属较为分散。1992年，政府对该片区的土地权属情况进行了全面调查，几乎所有的土地均被私人公司占有。由于工业污染和企业萧条，且土地面积较大，使得该片区像La Gare 那样靠一个个单独的项目驱动来发展显然是不适合的。并且在1996年，政府最终确定了Paleiskwartier总体规划并公开颁布。在这种情况下，实行整体储备、集中开发或将成为更有效的模式。同时，政府也正有条不紊地进行着成立Paleiskwartier BV联合开发股份公司的准备工作，让一些积极的土地开发商(如Kondor-Wessels和荷兰投资银行)也参与到土地开发过程中来。

　　在该片区的土地储备中，政府以Paleiskwartier总体规划为指导，采取直接收购、土地置换等方式成片储备了大量土地。在具体实施过程中，政府利用了一定的优先购买权或强制购买权和建设容量补偿等手段。到1998年，当Paleiskwartier BV联合开发股份公司建立时，政府已经储备了几乎所有的土地，并按照协议将这些土地转入Paleiskwartier公司进行合作开发。待开发完成后，政府再买回一些公共空间和地下停车场等公益性设施。

　　3.多元化土地储备模式分析评价

　　在荷兰这样一个土地储备以自上而下的政府主导模式为主的国家中，在Paleiskwartier城市改造项目中，当地政府并不拘泥于一种土地运作方式，而是根据不同发展时期、不同片区特点采取了多元化的土地储备模式和运作手段，并开创性的建立了政府-市场公私合作机制，对项目的成功开发起到至关重要的作用。

　　3.1项目引导模式(project-led model)

　　以火车站广场和La Gare片区的土地储备为代表。在该模式中，没有一个全面的土地储备计划，政府并不直接干预土地市场，而只是提供额外的促动力。根据概念规划草案支持符合区域发展意向的项目，拒绝不适合的项目。在项目引导的土地集中过程中，其核心问题是促使土地所有权从消极土地开发者转移到积极土地开发者手中。虽然并没有一个法定规划可以直接影响项目开发，但积极的土地开发者的建设意向实际上已经受到政府概念规划草案的影响。

　　项目引导的土地储备模式充分体现了市场机制配置土地资源的功能，短期内更适合市场的发展需求，但同时也有一定的缺陷。由于缺乏整体规划的设计引导和未来发展的不确定性，可能会导致连续性不强的城市空间。从Paleiskwartier改造项目实际的建设成果来看，以项目引导的La Gare片区的空间品质确实低于以规划引导的Paleiskwartier片区。

　　3.2规划引导模式(plan-led model)

　　以Paleiskwartier(二期)片区的土地储备为代表。在该模式中，政府以总体规划为指导，对该片区的所有土地进行整体收购储备。土地在没有具体建设意愿的情况下被先行收购，由政府或公私联合开发公司进行土地的前期整理，然后再进行开发。在规划引导的土地集中过程中，核心问题是将所有土地所有权(积极和消极的)都转移到政府手中。

　　规划引导的土地储备模式中，政府通过统一收购权达到对土地市场的公共垄断，有利于实施城市规划，形成良好的城市空间品质，并可利用储备土地资源适时的对土地市场进行宏观调控。但同时政府也会面临到更大的资金压力和市场风险等问题。

　　项目引导模式与规划引导模式的比较

　　土地储备模式项目引导模式规划引导模式

　　储备适用范围范围较小范围较广泛

　　政府干预通过建设许可进行调控，干预较小可优先购买或强制购买，干预较大

　　土地使用者权利较大，有协商的可能较小

　　资金需求低大

　　实施效果不强制实施，垄断效果差强制储备，垄断效果好

　　城市规划的引导作用通过概念规划草案间接引导，作用较小通过总体规划直接引导，作用较大

　　对城市面貌的改善项目分散，空间品质较低根据规划整体开发，空间品质较高

　　4.对我国的借鉴意义

　　在城市改造过程中，土地储备是必须的，然而，土地储备通常是一个复杂的充满问题的过程，从荷兰Paleiskwartier改造项目漫长的运作过程中我们可见一斑。虽然各国土地储备制度所适用的社会背景不同，但我们仍可通过该项目在土地储备运作中的政府和市场角色、组织方式、多种运作方式的综合运用、城市规划与土地储备的关系、相关政策制度等方面对我国土地储备制度给予一定借鉴。

　　4.1充分发挥政府的主导作用

　　土地储备制度是政府实施城市规划，实现对土地市场的宏观调控，充分发挥土地资源优势推动城市发展的重要手段，是一种政府行为，政府必须充分发挥其主导作用。政府的主导作用一方面体现在政府直接进行土地储备，并对土地的征收储备具有一定强制性，确保城市发展和调控土地市场所必需的土地储备量。另一方面体现在政府对市场的引导作用，政府可通过城市规划和行政许可手段引导土地利用向符合城市发展目标的方向转化，或促使土地所有权由消极的土地开发者转移到积极的土地开发者手中。

　　4.2建立灵活的公私合作机制，拓宽融资渠道

　　我国土地储备制度的实施目前主要为政府所属的专门机构来进行，储备融资渠道也比较单一，主要来自于银行贷款或其他金融机构的贷款。这使得政府在土地储备过程中要独立承担市场风险，并往往会遇到较大的资金压力等问题。参照荷兰经验，可以建立政府参股的联合开发股份公司，有助于稳定市场和降低金融风险，并可提高投资效率、加大储备融资能力。因此，根据我国各地实际，在政府的主导作用下建立灵活的公私合作机制能更有效地推进土地储备工作。

　　4.3 采取多元化土地储备模式

　　我国目前土地储备模式主要分为以政府为主导、以市场为主导和政府主导加市场运作相结合的三种。某种程度上，我国的政府主导模式和市场主导模式分别类似于荷兰的规划引导模式和项目引导模式。应在实现城市规划目标的大原则下，根据各地或者不同项目的具体情况，灵活采取不同的模式，同时应尽量按照市场机制运行。

　　4.4强化城市规划对土地储备的引导

　　土地储备是实施城市规划目标的重要手段之一，因此在土地储备全过程中，都必须与城市规划进行系统的、紧密的结合。要充分发挥城市规划对土地储备的引导，使土地储备符合城市发展方向。这样可以更合理的利用土地，发挥土地的最佳效益，有效保证城市规划的实施，实现城市的可持续发展。

　　4.5制定相应的保障制度，健全法律法规体系

　　国外土地储备制度能够顺利运行，得益于一系列法律法规的配合，如荷兰案例中所采用的优先购买权法，强制购买权法等等。我国关于土地储备的一些基本制度和问题并没有被法律明确规定，有待制定关于土地储备机构设置、储备对象范畴、储备运作程序、融资等一系列法规制度，以保障土地储备的正常运行。

　　注释

　　① 杨遴杰，林坚，李昕等. 国外土地储备制度及借鉴. 中国土地，2002(5)

　　② 中国国土资源报. 2006

　　③ Adams,D. 1994. Urban Planning and the Development Process. UCL Press, London.

　　④ Verhage, R. 2002. Induced cooperation in housing development: comparing housing schemes in four European countries. European Planning Studies.

　　参考文献

　　1.Adams,D. 1994. Urban Planning and the Development Process. UCL Press, London.

　　2. Verhage, R. 2002. Induced cooperation in housing development: comparing housing schemes in four European countries. European Planning Studies.

　　3. Golland,A. 2003. Models for land assembly in the UK. A comparative analysis of other European approaches. RICS Foundation, London.

　　4. Erik Louw. Land assembly for urban transformation——The case of ‘s-Hertogenbosch in the Netherlands. Land Use Policy 2008(25).

　　5. Terry van Dijk, D.Kopeva. Land banking and Central Europe: future relevance, current initiatives, Western European past experience, Land Use Policy 2006 (23).

　　6. 欧阳安蛟等. 中国城市土地储备制度：理论与实践. 北京：经济管理出版社. 2002

　　7.卢新海. 中国城市土地储备制度研究. 科学出版社. 2008

　　8.杨遴杰，林坚，李昕等. 国外土地储备制度及借鉴. 中国土地，2002(5)

　　9.杨峰. 宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善. 社会科学，2008(11)

　　10. 高向军，张文新. 国内外土地储备研究的现状评价和展望. 中国房地产金融，2003(3)