开发区向城区转型的规划探索——以淮安经济技术开发区西片控规为

　　内容提要：基于我国开发区的发展历程，由产业园向城区转型是必然趋势，探索寻求其切实可行的实施途径，对实现可持续发展具有重要意义。本文以淮安经济技术开发区西片控制性详细规划为例，全面分析了开发区转型的动力、面临的问题以及规划对策，引导开发区的健康转型。

　　关键词：开发区转型 淮安开发区 退二进三

　　Abstract: based on the development of our country development zone, the industrial park city to the transformation is an inevitable trend, explore for its implementation of practical and feasible method to realize the sustainable development to have the important meaning. This paper huaian economic and technical development zone of the regulatory detailed planning, for example, the comprehensive analysis of the impetus for the transformation of the development zone, problems and countermeasures planning, and guide the healthy development zone transition.

　　Keywords: development zone transition back into three development zone, huaian 2

　　中图分类号： F127.9 文献标识码：A 文章编号：

　　一、引言

　　回顾我国开发区近三十年的发展历程，大部分开发区采取的是产业外延扩张与内涵提升模式，基本经历了由“产业区—城市新城—城区”的发展过程，并逐步从单一“产业经济”功能主导向多元“城市经济”功能主导转变。这种转变是开发区应对城市中心向外扩张的重要手段，将进一步优化城市的空间结构，使得单中心蔓延转化为多中心网络化发展模式。

　　淮安经济技术开发区(以下简称淮安开发区)是1993年10月经江苏省人民政府批准设立的省级开发区，2010年升级为国家级经济技术开发区，行政管辖面积132平方公里，常住人口20万人。其中由宁连路、翔宇大道、古黄河围合的20平方公里建成区是开发区的启动区，因位于新长铁路以西而称之为西片区。目前正在实施“退二进三”，将建设以现代服务业为主、设施配套完善、环境健康宜人的城市综合片区。本文以淮安开发区西片控规为例，探讨开发区向城区转型中的规划对策。

　　二、转型的动力

　　1、区位条件改变

　　淮安开发区建立之初位于城区的东侧，远离城市中心，经过近二十年的开发建设目前已与城区融为一体，且经过“三淮一体”和开发区跨宁连路向东拓展后，原启动区(即西片区)已成为淮安中心城区的几何中心。开发区西片区的东侧将规划连淮城际、淮扬镇城际、宁淮城际、徐淮沪城际与新长铁路在淮安南站交汇，形成区域综合交通枢纽，大大改善了本地区的交通条件。因此该地区的功能需求已非仅仅发展二产能满足，而必须向更高、更综合的功能升级。

　　2、产业转移升级

　　开发区成立之初进驻的企业是以劳动密集型企业和资本密集型企业为主，技术密集型企业偏少。目前淮安开发区已升级为国家级，发展高新技术产业是主要目标，现状技术含量低、经济效益差的企业应逐步转移淘汰、升级重组，以实现开发区跨越式发展，加速区域经济的整体提升。

　　3、经济利益驱动

　　淮安开发区建设初期土地利用粗放，表现在用地建设强度偏低，西片区容积率小于0.6的工业地块占60%以上，平均容积率为0.48，不符合国家规定的工业用地容积率0.6的标准。随着区位条件的变化，地价有了显著的提升，在经济利益的驱动下，开发区西片应采取低碳集约的发展模式，推动区内闲置用地的开发和二产用地的功能置换，满足国家的“节地”要求。

　　4、社会民生需求

　　淮安开发区西片重点承担了产业经济功能，忽略了社会功能和生态功能的建设，现状公共设施用地、绿地所占比重偏低，导致居民生活不便、公共空间缺乏;加上开发区的早期建筑由于当时较低的建设标准已经出现衰败面貌，因此开发区西片必须进行“二次开发”，完善自身的配套体系，提升物质环境质量，满足社会民生需求。

　　三、转型面临的问题

　　1、中心功能不强

　　开发区西片正处于从工业区向生活区转变的过程中，虽然早已明确了“退二进三”的发展方向，但由于企业土地权属、搬迁安置、开发实力等因素的影响，“退二进三”速度缓慢，影响了城市功能提升，对比总体规划提出的建设高品质的城市公共服务中心这一目标尚有较大差距。

　　2、住宅开发过热

　　受市场经济的影响，淮安开发区西片自2006年实施“退二进三”以来，房地产开发呈现遍地开花的局势，居住用地增长迅猛，五年增幅达到61.2%，且容积率普遍大幅提高，导致区内可容纳居住人口大大超出规划预期，原规划的相关配套设施将难以满足实际需求。

　　3、生活配套滞后

　　开发区西片的公共服务设施总量偏少，且从服务等级看呈现“两头多中间少”的格局，即多以市级或居住小区级为主，缺乏片区级、居住区级的公共服务设施;随着区内居住人口的增加，配套设施不足的问题越发凸显;服务设施等级的不合理将造成本区居民对老城区服务设施的依赖，增加出行交通，也不利于本区公共服务设施的良性发展。

　　4、交通组织单一

　　淮安开发区西片现状路网密度偏低，尤其是次干路、支路的系统性、通达性不强，在以二产为主的时期并未出现大的问题，但随着区内居住功能的加强，交通需求特征发生了转变，原适应通勤交通、货运交通为主的路网体系、道路断面、公共交通、慢行系统等逐渐凸显出不合理，亟待改善。

　　四、转型的规划对策

　　1、产业：健康转型

　　淮安开发区西片正处于由生产型工业园区向服务型综合城区转型发展的关键时期，产业发展也面临着“二产”向“三产”的转变。规划提出应采取渐进式的产业发展路径，即“政策引导+企业意愿+市场选择”，分期实施，逐步调整。

　　(1)完善、优化生活性服务业

　　提升传统生活性服务业的档次与服务水平，加强综合服务配套功能，提供多层次、多样化的公共服务产品，重点完善教育、卫生、体育及文化娱乐设施等，优化城市居住与生活环境。

　　(2)借势、集聚生产性服务业

　　借助于开发区目前制造业的基础，利用淮安南站交通枢纽的优势，促进开发区生产性服务业的发展与集聚。加快发展咨询、信息、金融服务、科技研发等行业，融入水渡口商务圈，并与开发区东片产业联动，整体发展。

　　(3)控制、提升房地产业

　　适当控制房地产业发展规模，预留足够的空间发展现代服务业，提升房地产开发品质，提供多元化的住房类型，创造良好的居住配套环境。

　　2、功能：复合提升

　　结合市级商务中心和综合交通枢纽的建设契机，促进开发区西片的功能转型，由单一的二产功能提升为集居住、商业、商务、研发、娱乐、休闲于一体的复合功能，完善公共服务设施体系加强社会功能，推进社区建设完善生活功能。

　　(1)拓展现代化城市服务功能

　　淮安开发区西片应着力发展现代服务业，与城市化进程齐头并进。积极发展现代商贸业、现代物流业、旅游业、文化产业;引进企业的区域性总部和业务机构，吸引从事研发、设计、软件、策划等智力型服务业的企业入驻，促进开发区从“制造”向“创造”的转变，彰显楼宇经济的高效集约。

　　(2)完善现代化民生设施体系

　　以保障和改善民生为主题，规划强调健全淮安开发区西片的文化、教育、体育、医疗、养老等各类公共服务设施，形成合理的级配体系，确保城市公共服务职能的完善。规划新增幼儿园7所、小学4所、初中1所，扩建医院，增设区级体育中心和文化活动中心，提高居住地块的公共设施配置标准，增加农贸市场、社会卫生服务中心等社区服务设施。

　　3、空间：集约优化

　　淮安开发区西片应从工业化空间向城市化空间转型，遵循交通引导，发挥土地价值，合理组织空间结构，优化布局，促进土地高效集约使用。

　　规划淮安开发区西片的空间结构为“两核两心三片”，“两核”包括城市绿核(钵池山公园)及城市交通主枢纽(淮安南站枢纽)，“两心”包括水渡口商务中心和开发区西片中心，“三片”是指以丰收河、海口路为界形成三个居住社区。

　　规划延续总体规划结构，以翔宇大道公共设施发展轴串联城市商业中心、商务中心和行政文化中心，在钵池山公园南侧充分预留水渡口商务中心的发展空间，规划轨道交通2号线和BRT1号线在水渡口广场设置换乘枢纽，从而为商务中心的高强度开发以及与城市其他中心加强联系提供强有力的交通保障。

　　为加强轨道交通与淮安南站枢纽的换乘，规划将轨道交通1号线适当北移，依托厦门路交通走廊引导商业、商务功能集聚，形成开发区东西向发展轴线，结合淮安南站枢纽打造开发区西片区级中心。

　　4、交通：绿色低碳

　　规划强化以人为本理念，对淮安开发区西片重点完善交通系统，加强区域联系，倡导公交优先，优化路权分配，以适应开发区转型和低碳发展需求。

　　(1)构建多层次的公交系统

　　构建以轨道交通和快速交通为主导的公交干线系统，串联各级公共服务中心，提高人们出行效率、减少不必要交通耗能，同时增进不同人群之间的活动交往。城市轨道和快速公交(BRT)构成的公交骨架沿主要客流走廊布置，主要承担开发区西片区与城市其他片区之间的中长距离公交出行;常规公交覆盖城市轨道和快速公交未到达的区域，主要承担本区与周边片区及本区内部的公交联系。翔宇大道和厦门路规划公交专用道，以体现公交优先。

　　(2)构建舒适友好的慢行系统

　　规划关注通勤、休闲等慢行交通方式，构建“慢行优先区+慢行通道”的慢行交通结构。慢行优先区为公共服务设施集聚区即中心区域，其内部以慢行交通为主，通过交通管理控制小汽车流量与速度，营造安全、舒适的慢行环境。通勤慢行通道与主要就业就学流线相契合，为就近就业就学提供舒适宜人的慢行路径;规划将现状一块板、两块板的主次干路调整为三块板，并根据慢行交通量的不同，确定非机动车道、人行道等慢行空间的尺度。沿古黄河、钵池湖周边及其他河道规划休闲慢行通道，主要服务于以休闲、健身为目的的散步、跑步、骑自行车等慢行活动。

　　(3)构建分区调控的停车系统

　　根据用地功能、交通特征差异，将开发区西片区公交走廊两侧约500米范围地区划定为限制供应区，其他地区为平衡供应区。限制供应区相比平衡供应区，其区内的地块配建停车标准和路内停车比例均适当降低，路外公共停车设施配建以地下形式为主;公共停车设施实施较高的停车费率，拉大路内停车设施与路外公共停车设施的费率差距。规划通过停车分区、分类、分时和分价等调控措施，引导小汽车合理使用，促进公交优先，提升交通出行品质。

　　5、景观：塑造特色

　　结合公共设施中心、滨水绿化景观带、综合交通枢纽等组织城市公共空间系统，“退二进绿”，打造景观亮点，突出地区特色，提升城市品质。

　　规划开发区西片的整体空间景观结构为“绿廊环抱，轴带相依”、“以轴连片、以环串点”。由东侧和南侧的铁路生态廊道、北侧的古黄河滨水绿带以及西侧的里运河滨水绿带环抱下的开发区西片，与周边城市组团构成“组团相间、生态相连”的空间格局。依托公共设施发展轴形成翔宇大道、厦门路景观主轴，以连续而具有韵律的界面、现代化建筑、丰富的绿化等展现本区域风貌特征，并联系水渡口特色景观风貌区和淮安南站与片区中心景观风貌区。沟通丰收河、大寨河、跃进河、苏州河，加强滨水开放空间的建设，形成“绿链”串联各功能片区和景观节点，营造层次丰富、功能空间多样的开放空间系统。整治钵池山公园、水渡口商务中心的景观形象，重点打造淮安南站枢纽核心区及站前广场，形成城市门户景观，塑造现代、高效的枢纽形象。

　　五、结语

　　开发区由产业园向城区转型是必然趋势，在转型过程中必然会出现种种问题，规划应及时进行有效地引导。淮安开发区西片控规从产业、功能、空间、交通、景观等方面探索了规划对策：即协调发展房地产业、生活性服务业、生产性服务业以实现产业的健康转型，构筑完善的公共服务体系以加强作为综合城区的社会功能，理顺功能分区、中心体系、发展轴线以改变产居混杂的空间结构，落实交通引导、公交优先、慢行友好、停车分区等理念以构建以人为本的绿色交通体系，完善水绿系统、强化滨水空间、打造绿廊环抱的景观体系以突显水城交融的地方特色。相信淮安开发区西片将在规划引导下，健康转型为一个功能完善、环境优越、独具风貌的现代化宜居城区。

　　参考文献：

　　1、雷诚，范凌云. 由“政策区”到“综合城区”——开发区的转型之路探讨[A]. 规划创新：2010中国城市规划年会论文集[C]. 2010年

　　2、王兴平，袁新国，朱凯. 开发区再开发路径研究——以南京高新区为例[J]. 现代城市研究，2011，(5).

　　作者简介

　　曹华娟(1977.9—— )，城市规划师，江苏省城市规划设计研究院