社会保障与扶贫开发的现实联动

《社会保障与扶贫开发的现实联动》论文发表期刊：《甘肃社会科学》；发表周期：2021年01期

《社会保障与扶贫开发的现实联动》论文作者信息：焦克源(1963)，男，甘肃天水人，博士，兰州大学管理学院教授。

　　提要：社会保障与扶贫开发作为我国反贫困战略体系的两大政策支柱，在我国扶贫实践中发挥着重大作用。研究梳理了改革开放以来我国反贫困理论的变迁趋向，同时回顾了扶贫实践的发展历程。研究发现：传统的割裂贫困人口生存权与发展权的反贫困体系已经不能适应新时代我国贫困性质发生根本变化的新形势，实现社会保障与扶贫开发有机联动则是精准扶贫方略的有效选择。社会保障与扶贫开发联动顺应了当前强调多元主体参与以及经济政策与社会政策融合的反贫困理论新趋向;但实践中已有衔接模式仍存在“重事后补偿、轻事先预防”的逻辑缺陷;部门间合作在人口瞄准、资金使用、动态管理、信息沟通、资源共享等方面仍有待完善。为此，研究构建了以“预防、救助、开发”为内在机理，以“程序联动、政策联动、管理联动、信息联动、资源联动”为逻辑路径的社会保障与扶贫开发联动机制，助推新时代脱贫攻坚战略目标顺利实现。

　　关键词：社会保障;扶贫开发;理论演化;制度变迁;现实联动

　　中华人民共和国成立70多年特别是改革开放40多年以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，按照联合国的划分标准，中国已经处于中等偏上收入国家水平。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，在新时代必须解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，贫困问题则是“不平衡不充分发展"问题的重中之重。而通过社会保障与扶贫开发来缓解贫困并增进国民福利，既是实现社会公平及减少收入差距的必要条件，更是确保2020年全面消除绝对贫困目标的关键举措。社会保障作为集中各种具有经济福利性的、社会化的、国民生活保障系统的统称[1，其在反贫困实践中主要发挥以农村低保为核心的社会救助作用，通过对没有劳动能力的贫困人口提供各类生活救助进行“输血式”救济，保障贫困者的生存权。扶贫开发则是国家通过针对性的政策扶持，结合贫困地区的自然资源特点，通过资金和政策激励来实现贫困群体发展能力培养和发展能量积累。尽管社会保障和扶贫开发具有目标一致性和手段互补性的天然优势，但长久以来社会保障仅仅扮演着扶贫开发的附属角色[2]，在反贫困实践中发挥的作用十分有限。2009年，《关于开展农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》的颁布(以下简称“两项制度")，标志着我国反贫困战略开始由传统的扶贫开发主导模式进入由扶贫开发和以农村低保为核心的社会保障联动减贫的新阶段。随着精准扶贫战略进入脱贫攻坚的关键时期，彻底解决农村剩余贫困人口(尤其是没有劳动能力的贫困者)，充分发挥社会保障制度的兜底功能，实现社会保障与扶贫开发联动已成为我国反贫困战略发展的必然要求。那么，社会保障与扶贫开发现实联动的逻辑理路是如何演化的?现实联动的理论应然性体现在哪些方面?联动机制的实践路径又该如何推进?这些问题对我国实现全面消除绝对贫困以及全面建成小康社会的政治目标意义重大。因此，本文从学理上追溯了社会保障与扶贫开发联动的理论渊源和实践历程，剖析了二者在联动中存在的缺陷与不足，构建起社会保障与扶贫开发联动的理论框架和运行机制，以期对新时代反贫困战略目标的顺利实现提供理论借鉴和实践指导。一、反贫困政策理论工具的变迁及演进从反贫困理论的发展演进理路可以窥探贫困治理范式的变迁路径。反贫困的系统性理论肇始于国外，国外关于反贫困问题的研究又滥觞于经济学。其中后凯恩斯主义经济学、福利经济学和发展经济学构成了反贫困理论的主要来源(3)。我国学术界的反贫困问题研究很大程度上借鉴了西方的经验，并在对西方反贫困理论的引进、验证和本土化的过程中不断实现反贫困战略的转型。作为反贫困战略框架的重要内容，扶贫开发与社会保障均受到反贫困理论发展变迁的影响，并在政策理念和政策目标上随着反贫困实践的更新而与时俱进，进而影响着我国反贫困战略的政策演进。(一)扶贫开发政策的理念嬗变：从增加收入到培育能力

　　反贫困理论研究的逻辑起点是对贫困原因和致贫机理的探寻，而对贫困问题的不同解构则形成了反贫困政策的理念差异。学术界对贫困原因的认识经历了经济增长、个体能力、文化制度、组织环境等多重视角的变迁[4]。以纳克斯(恶性循环贫困理论)和纳尔逊(低水平收入陷阱理论)为代表的收入贫困理论认为低收入水平是导致贫困的根源，而经济的持续性增长可以产生“涓滴效应”，缩小收入分配差距，有效缓解贫困问题。该理论曾一度成为我国反贫困研究的主流视角和反贫困政策的主导理念[。但此后的国内外一系列实践与理论研究均证明，经济发展在减少贫困的同时也会引致收入差距进一步拉大，使得涓滴效应弱化[6]，甚至造成减贫的效果被部分抵消。如我国在改革开放以来，与举世瞩目经济成就相伴的则是在区域间、城乡间及个体间日渐拉大的收入分配差距。传统“涓滴效应”的边际贡献日渐式微，贫困治理也收效甚微，新的反贫困理论范式呼之欲出。

　　1999年，阿玛蒂亚·森提出能力贫困理论，认为贫困不仅是收入短缺，更是可行能力的剥夺。基于能力贫困理论的研究认为开发式扶贫难以对绝对贫困群体产生持久性作用，因而是失败的[，因此主张政府通过人力资本投资来赋予贫困群体获取收入的能力和机会。至此，学术界开始基于能力贫困理论从更广泛的视角对贫困原因进行解释。总体而言，贫困是由经济、个体、社会、地理环境和脆弱性等直接因素以及制度、文化等间接因素交互作用而形成的复杂问题[

　　因此，强调经济增长和收入分配“自上而下”与自身能力和社会流动“自下而上”相结合的减贫策略便成为我国反贫困战略的理论新视角[1)，以精准扶贫思想为核心的反贫困政策理念已将经济收入增加和贫困者能力提升放在了同等重要的地位。

　　(二)社会保障制度的目标转型：从生存救助到风险预防

　　社会保障制度的目标就是在于为社会成员的基本生活权利提供安全保障[1]1。社会保障制度 的反贫困作用主要表现为农村社会救助在缩小收入差距、改善生活水平方面的显著作用[")。但长久以来农村社会救助水平普遍较低且只局限于绝对贫困人口，是一种具有典型“应急”特征的事后补偿机制。风险社会的来临需要传统社会政策在反贫困框架中实现功能性转变，基于人力资本理论、生命周期理论和风险管理理论等一系列积极社会政策的提出，表明反贫困政策要实现从社会救助到社会保护的转变[12]。不同于传统社会保障，社会保护是在一个更加包容的视角下以多种多样、正式或非正式的保护方式对弱势群体进行支持[13]，它强调对生命周期的“上游干预"以阻断贫困传递，注重对贫困群体进行人力资本投资来增强抵御风险的能力，其倡导“事前预防”和“风险预警"，而不仅仅在于事后的保障。对已经陷入贫困的人群进行救济依然是社会保障的重要任务，但只有预防贫困才能消除贫困，通过将贫困治理的视域焦点从贫困救助前移到致贫风险预警，使社会保障制度的功能更加优化，更好地服务于国家经济发展和民生福祉。这就要求社会保障在政策目标设定和服务实践中要兼顾现金物质支持、医疗健康体系和广泛性社会服务，从而系统性增强贫困家庭的风险预防意识、抵御风险冲击的能力以及遭受风险后恢复生产的动力和底气。

　　(三)贫因者可持续生计的必由之路：从单一扶持到多元协同

　　反贫困的最终目标是实现贫困者的可持续发展。

　　可持续生计理论认为：一个生计维持系统包括资产、能力和活动。英国国际发展机构(DFID)建立的可持续生计分析框架将生计资产分为物质资本、金融资本、人力资本、自然资本和社会资本，并认为这五种生计资本相互影响且紧密联系，决定着贫困者在应对风险和冲击时的脆弱性(即能力)和生计策略(即活动)

　　选择，并最终决定了贫困者的生计结果。因此，尽可能地增加贫困者各类生计资本存量便成为改善生计结果的重要抓手。然而，单一政府部门扶贫资源的有限性往往难以满足贫困者多元福利的需求，贫困群体实现可持续生计的目标内在地要求多项反贫困行动相互衔接和多元主体有机配合[4)。在反贫困制度选择层面，应最大限度发挥“两项制度”有效衔接的最大政策潜力，统筹普遍性医疗保障、普惠型社会福利、选择性社会救助以及新型开发式扶贫政策组成"四驾马车”产生合力[2;在反贫困主体选择层面，应基于整体性治理视角和“逆碎片化”思维，实现公私部门间、政府部门间、央地关系间的系统性跨部门合作，构建起以政府为主导，协同引导社会组织、市场主体、贫困群体等多元主体共同参与[15)的贫困治理和返贫阻断机制以及多方联动的多中心协同治理体系[16)

　　总之，反贫困理论的发展要求应将贫困者收入增加与能力提升放在同等重要的位置，强调政府之外的多元主体以及贫困对象自身参与，突出社会政策的保护性、普惠性以及经济政策与社会政策的融合是反贫困政策变迁的主要特点及发展趋势。由此，社会保障与扶贫开发联动便构成了我国反贫困战略的重要创新。二者联动将促成多项反贫困行动和多元扶贫主体共同参与，有助于从更广泛的层面上解决贫困问题，实现贫困者可持续发展。

　　二、贫困治理实践的推进时序与路径选择全面回顾新中国成立70多年来，特别是改革开放之后我国农村反贫困实践的发展历程，辉煌成绩的取得很大程度上归功于具有救济和兜底功能的社会保障制度(尤其是农村低保)与具有经济性特征的扶贫开发政策协同治理贫困的共同作用。而当前社会保障与扶贫开发联动是推进和实现我国2020年全面脱贫目标的政策支柱，更是保证2020后巩固脱贫成果可持续性和阻断返贫的主要抓手。社会保障与扶贫开发联动旨在通过贫困/返贫及时预警、贫困治理多方协同、脱贫成果持续优化等制度工具以实现系统性、长效性、可持续的贫困治理机制构建，最终形成预防、救助、开发三位一体的脱贫攻坚新机制。通过系统梳理我国社会保障与扶贫开发协同治理贫困的演进路径，可以全面理解不同时序里我国反贫困实践的政策变迁及现实选择，也能更好地为2020年后的贫困治理提供政策思路。在此，可将我国农村反贫困实践的发展历程划分为三个阶段：单一的扶贫开发阶段、社会保障与扶贫开发并行阶段以及社会保障与扶贫开发联动阶段。

　　(一)单一的扶贫开发阶段(1986年-2002年)

　　以1986年我国开展大规模扶贫开发为标志。从新中国成立至1978年以前，我国农村普遍处于绝对贫困状态，改革开放后经济体制改革使农村生产力得到快速发展，农村绝对贫困人口由2.5亿减少至1.25亿，减贫效果显著。1986年以后由于城市经济体制改革的推进和非均衡战略的实施，农村减贫优先效应日渐消失，我国农村贫困开始呈现出区域性特征，东西部差距逐渐拉大，农村地区低收入群体中有相当一部分不能维持基本生存，1993年我国农村还有8000万人温饱问题没有解决。为此，国家成立了专门的扶贫机构(国务院贫困地区经济开发领导小组)，划定扶贫重点县，投入专项资金，改革传统救济式扶贫方式，以基础设施建设和特色产业培育的方式增强贫困地区和贫困人口内生发展能力[1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的实施标志着全国农村扶贫进入攻坚阶段，扶贫工作重心向中西部倾斜。以经济投入带动生产发展进而增加贫困人口收入为内在机理，对592个贫困县进行以重点投资、项目拉动、产业扶持和东西协作等方式开展政策帮扶，到2000年我国农村贫困人口减少至3209万，实现了解决贫困人口温饱问题的阶段性目标。但这一时期农村社会保障体系尚未建立，社会保障的功能仅限于对“五保户”等特殊困难群体的临时救济，在解决贫困人口脱贫实践中发挥的作用微乎其微。

　　这一阶段我国农村贫困性质开始由整体性贫困向区域性贫困转变，贫困群体的最急切需求是解决温饱问题，相应的反贫困战略是以增加经济投入为主要特征的开发式扶贫为主，开发式扶贫也奠定了我国反贫困事业发展的基础。然而随着反贫困逐渐向纵深推进，单纯注重区域开发的扶贫政策局限性日益凸显，一方面出现了对贫困县选择合理性的质疑，认为贫困县瞄准偏差直接导致了扶贫资金使用效率的低下[18]。另一方面，聚焦于贫困人口劳动能力的开发式扶贫对部分因患病、年老或残障而失去劳动能力的贫困人口却无能为力，这造成了一部分有劳动能力的贫困人口借助扶贫政策脱贫致富，而另一部分没有劳动能力的贫困人口依然挣扎在温饱边缘，贫困群体内部贫富差距逐渐拉大。世界银行对我国农村地区基尼系数进行调查发现，1994年我国农村基尼系数已经为0.41，超过了0.4的国际警戒线，而到1998年这一数值上升至0.44 13]，另外，国家统计局在1997年对67680个农户的调查也发现，高收入农户(人均收入5000元以上)与低收入农户(人均收入在100元以下)之间的总体收入水平相差50倍以上[2]

　　(二)社会保障与扶贫开发并行阶段(2002年-

　　2009年)

　　以2002年新型农村合作医疗保险制度试点为标志。随后农村最低生活保障制度(2007年)与新型农村社会养老保险制度(2009年)相继建立和试点，我国农村社会保障体系基本建立，相应的反贫困战略开始由单一性扶贫开发政策主导转变为社会保障与扶贫开发并行驱动阶段。一方面，农村社会保障体系的基本建立使得生活环境恶劣、没有劳动能力的贫困人口获得了低保救助、基本医疗和养老保障，保证了其基本的生存需求。另一方面，基于我国贫困空间区域分布现实情境，根据《中国农村扶贫开发纲要

　　(2001-2010)》的要求，我国扶贫开发战略重心开始转移到中西部民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区的重点贫困县。通过整村推进的方式着力推动农村基础设施建设、改善农村生产生活条件，并辅之以产业扶贫、生态移民、异地搬迁、劳务输出和小额信贷等多样化的扶贫政策，更加注重农村综合开发和参与式扶贫。在社会保障制度“安全网"兜底和扶贫开发政策经济带动的共同作用下，我国贫困人口从2002年

　　(贫困线869元/人)的8645万减少至2009年(贫困线1196元/人)的3579万人，贫困发生率从9.2%降低至

　　3.8%，减贫速度由4.3%提升至10.23%

　　这一阶段我国农村贫困的性质仍以区域性贫困为主，但也出现了贫困边缘化的趋势。贫困群体的需求特征更多地表现为对改善生产环境和提高生活质量的期待，相应的反贫困战略则调整为社会保障制度

　　“保基本”和扶贫开发政策“促发展”并行驱动。这一战略使扶贫开发开始剥离救济功能，专注发展目标，有效地推进了贫困地区的脱贫进程。但此时社会保障依旧作为扶贫开发的附属角色在反贫困斗争中发挥作用，社会保障的功能没有完全得到重视，也没有和扶贫开发工作实现有效衔接，导致二者在扶贫实践中面临诸多问题：首先，纳入农村低保救助范围的对象多为一些重病、残疾等无劳动能力的贫困人口。因为不强调个人责任的救济容易产生福利依赖，滋生

　　“等"“"“要"等消极思想。而低保金虽然可以保障这部分贫困人口维持基本生存，但其在教育、健康等方面的人力资本依旧匮乏，这使得部分贫困群体不仅难以实现可持续生计，还将面临社会排斥和贫困代际传递的风险。加之其承受和抵御风险的能力缺乏，一旦遭遇突发事件，极易返贫。其次，扶贫开发政策的辐射范围主要集中于重点贫困县，处于重点贫困县之外的贫困群体难以享受政策福利，容易导致边缘化贫困。最后，对于部分因病、因灾、因学、因婚等原因而暂时陷入贫困但具备劳动能力的人员，不仅需要通过农村低保进行临时救济，保证基本生存需求，还要求扶贫开发政策提供资源、技术等进行扶持，既授之以鱼，又授之以渔，促进其可持续发展。但现实中这部分群体的多重需求往往被忽视，导致贫困群体生存权和发展权难以衔接。这一时期社会保障与扶贫开发实际上是割裂的，社会保障“安全阀”的功能没有得到有效发挥，扶贫开发也没有完全解决农村困难群体的绝对贫困问题。

　　(三)社会保障与扶贫开发联动阶段(2009年至以《关于开展农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》发布为标志。2009年，我国开始在全国11个省区市、20个县所辖的340个乡(镇)、5955个行政村 开展了农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作，我国农村反贫困斗争从此进入社会保障与扶贫开发“双轮驱动”

　　的新阶段。截至2010年，超过80%的中西部贫困县已加入“两项制度”有效衔接政策试点范围。同时，

　　“两项制度”有效衔接的目标进一步明确，即为“保障农村贫困人口基本生活，提高收入水平和自我发展能力”。在"两项制度”有效衔接促进脱贫实践的政策引领下，截至2014年底，我国农村贫困人口为2300元贫困标准下的有7000万人。

　　这一阶段我国农村贫困的性质发生了根本性变化。贫困人口更加分散，致贫原因更加复杂，边远地区贫困程度深、脱贫难度大，相对贫困尤其是能力贫困问题突出，扶贫开发的边际效用已开始呈现滞缓趋势。深度贫困地区成为最难啃的硬骨头，贫困片区区域差异化明显，东、中、西部贫困地区贫困特征分化。全国贫困空间格局由区域性、整体性贫困逐渐过渡到个体性贫困，贫困边缘群体也已成为贫困治理的重要组成部分。原先“大水漫灌”式扶贫开发政策已经不能适应贫困性质发生变化的新要求，而以“精准滴灌”的方式对每一户贫困人口的致贫原因、贫困程度和脱贫需求进行精准探索则显得尤为迫切，在这样的背景下，以习近平扶贫思想为指导的精准扶贫战略应运而生。我国扶贫政策也由区域瞄准和经济增长为主的开发式扶贫调整为“坚持扶贫开发与社会保障有效衔接"1，更加注重发挥社会保障的政策性兜底功能。

　　从社会保障与扶贫开发二者关系变化的视角对我国反贫困实践的发展历程进行梳理，不难发现：我国农村贫困的性质已经从最初难以满足温饱的普遍性绝对贫困转变为区域性整体贫困、边缘贫困和个体贫困;贫困人口需求由解决温饱向改善生产生活环境和实现可持续发展转变;相应的扶贫战略也从单一扶贫开发、社会保障与扶贫开发并行调整为社会保障与扶贫开发联动。表1总结了不同阶段我国农村反贫困呈现的基本特征。

　　与前文提及的能力贫困理念一致，我国当前以

　　“两不愁，三保障”为核心的脱贫标准强调，扶贫开发在提高贫困者收入水平的同时更要注重对其能力的培育，而社会保障在救助之外更应注重对贫困的预防。强调多元主体参与以及经济政策与社会政策的融合便成为我国反贫困战略的理论趋向。当前我国贫困的性质已然发生根本变化，反贫困的形势日趋复杂，持久性贫困与暂时性贫困交织，收入不足与能力缺乏并存，收入分配不均的风险进一步增加，这对传统的以开发式扶贫为主导的反贫困战略提出了严峻考验。随着“承诺2020"目标的逼近，反贫困战略必须实现转型以应对新时期的贫困问题，社会保障与扶贫开发联动正是顺应了当前反贫困理论趋向和实践诉求的我国反贫困战略的重要创新。

　　三、反贫困事业的逻辑路径：构建社会保障与扶贫开发联动机制

　　(一)脱贫攻坚实践迫切需要社会保障与扶贫开发实现联动

　　从我国反贫困政策的推进理路可以看到，相应的反贫困政策均是由试点到推广，层层递进并不断深人。通过各方面的共同努力，基本实现了农村低保与扶贫开发有效衔接的反贫困目标。但是，农村低保与扶贫开发衔接依然侧重于事后救助，难以实现对致贫风险的预防。尽管当前的反贫困实践在手段上实现了不同反贫困措施的衔接和多元反贫困主体的配合，但反贫困的内在机理依然是以救助和开发为主导的事后补偿模式，与反贫困理论的发展相比，实践中这种反贫困逻辑显然是滞后和不完整的。两项制度衔接中仅仅依靠农村低保的社会救助功能无法实现对致贫风险的预防，而在原有衔接模式的基础上构建社会保障与扶贫开发联动机制，强化社会保险的风险预防功能，进一步完善部门合作的联动路径则填补了这一政策阙漏。社会保障与扶贫开发联动机制就是通过社会保障与扶贫开发两部门的相互沟通、协调和配合，在反贫困实践中建立程序、政策、管理、信息和资源五个方面的多维联动路径及相关保障制度，这一联动管理运行体系将力求实现反贫困社会效益和经济效益的最大化。图1为社会保障与扶贫开发联动机制的模型示意图，横轴表示生存水平，从左至右表示生存水平不断提高;纵轴表示发展水平，从下至上表示发展水平不断提升。

　　(二)构建社会保障与扶贫开发联动机制的制度优势

　　社会保障与扶贫开发联动凸显了以救助和预防为基本功能的社会保障政策价值，发挥了以开发为主要特征的扶贫开发政策的重要作用，为提高贫困对象发展能力和生活水平提供了助推力。在新时代脱贫攻坚战略背景下，社会保障与扶贫开发联动必将有力促进我国反贫困事业的健康发展，其制度优势主要体现在以下三个方面：一是社会保障与扶贫开发联动机制尤其关注对贫困的预防。社会投资型国家理论主张通过人力资本投资促进人的发展和增强自主性，以对人为风险进行“事前预防"210人力资本主要包括健康和教育两部分，通过新型农村合作医疗保险和新型农村养老保险可以减轻贫困者负担，提高其健康水平，解除农民的后顾之忧;接受教育和技能培训则有利于提升贫困群体内生发展能力，在面临冲击时减少脆弱性。随着精准扶贫战略的不断推进，亟须社会保障提供更加多元化、系统性的保障功能。总体来看，社会保障应持续发挥其保障贫困群体基本生存需求的基础性功能，同时要关注贫困群体在健康、医疗等方面的多维需求。在风险预防的基础上，对已经陷入贫困且没有劳动能力的绝对贫困人口重点救助，通过发放低保金等方式维持其基本生存;对有劳动能力或劳动能力可以恢复的贫困人口进行人力资本开发，通过产业扶贫和技能培训等方式培育其自我发展能力121，成适应新时代脱贫攻坚发展的新机制。

　　二是社会保障与扶贫开发联动机制更加注重良性互动。二者联动的核心是“预防一救助一开发”的内在机理，重点是社会保障与扶贫开发联动的路径选择，即如何实现社会保障与扶贫开发联动的问题。社会保障与扶贫开发联动机制的实施，一方面通过社会保障政策提供兜底性保障，预防贫困现象的产生，扶助贫困人口摆脱贫困;另一方面通过扶贫开发开启发展之源，在发展中解决贫困这一社会问题。社会保障与扶贫开发联动机制，有效地把预防、救助和开发有机地统一起来、巧妙地结合起来。这对于“五个一批"[2]脱贫措施的落实和脱贫攻坚目标的实现具有积极作用。通过构建联动机制来实现两项制度间的政策目标互补，在脱贫攻坚决胜期，更好地保证全面消除绝对贫困和全面建成小康社会的政治目标。三是社会保障与扶贫开发联动机制更具政策前瞻性。在2020年全面消除绝对贫困任务完成之后，我国的贫困治理重点将转向相对贫困，届时两项制度联动的作用将会更加重要。首先，巩固脱贫成果及有效预防返贫是贫困治理工作的重中之重，社会保障的贫困预防、扶贫兜底和扶贫开发的致富动能再造为脱贫脆弱性群体安上“双保险”，极大地稳固脱贫成效。其次，在相对贫困阶段，市场经济的发展伴随着风险社会的影响日益增加，风险冲击、收入分化等问题24也逐渐成为社会矛盾焦点，这些问题对相对贫困群体的影响将会更深，冲击性将会更大，故此便亟须发挥社会保障与扶贫开发联动机制的重要作用，构建完整且系统性的社会安全网，最终实现社会保护式的贫困治理。

　　(三)社会保障与扶贫开发联动机制的政策逻辑与实践路径

　　社会保障与扶贫开发实施联动，信息和资源的共享是合作的基础，相关政府扶贫会议和政策文件中也多次强调“两项制度"衔接中信息和资源共享的问题。但实践中却暴露出了相关部门之间合作机制不完善，信息难以沟通，资源难以共享等弊端[21，严重损害了脱贫攻坚的整体效率。因此，社会保障与扶贫开发联动机制必须在信息和资源的共享、联动上进一步优化，并将逐步形成程序联动、政策联动、管理联动、信息联动和资源联动的社会保障与扶贫开发多维联动路径。程序联动涉及民政部门和扶贫开发部门在贫困对象的精准识别和分类方面的衔接，要求统一收入核算标准，建立和完善贫困人口的识别分类机制。政策联动强调两部门对不同类型的贫困对象实施不同的扶贫政策，对完全没有劳动能力的绝对贫困人口通过发放最低生活保障金保证其基本生存需求，对有劳动能力的贫困人口发挥扶贫开发的扶持带动作用，对两部门交叉的扶贫低保户，则需要低保制度和扶贫政策的双重支持。管理联动通过建立贫困人口动态管理机制来实现贫困人口的定期追踪，确保脱贫对象稳步退出和返贫人口及时纳人。信息联动要通过建立两部门共享的扶贫开发数据库来为决策提供依据。资源联动一方面要求资源共享，发挥各部门扶贫资金和项目的连带整合效应;另一方面要对各部门的工作人员进行统一的业务培训，以便在联动过程中达成政策一致以实现扶贫工作的高效运行。部门的合作也应当由原来的扶贫开发部门和民政部门扩展到医疗卫生、教育、住房以及社保等多部门协同并进，扩大社会组织和贫困者自身的参与，形成多元主体协同治理体系。各部门在程序、政策、管理、信息和资源方面的具体联动方案应当以农村低保与扶贫开发有效衔接的经验为借鉴，以实践中的贫困问题为依据，制定契合当前反贫困实践的社会保障与扶贫开发联动的具体方案。

　　结语

　　新中国成立70多年来我国的各项事业获得了空前的发展。助益于国家经济增长以及党和政府对民生事业的高度重视，改革开放40多年来，中国已使8亿人成功脱贫，并在2020年全面消除绝对贫困，这是人类反贫困历史上前所未有的壮举。与此同时，我国的反贫困理论随着国家经济社会的发展而不断优化，以便能更加适应和契合贫困问题不断发展变化的实际。农村低保与扶贫开发有效衔接作为社会保障与扶贫开发联动的“先行军”，并在特定历史时期发挥了重要作用，但随着中国特色社会主义进入新时代，脱贫攻坚也到了实现“两不愁、三保障”的决胜阶段，此时割裂贫困人口生存权与发展权的反贫困体系已然不能适应新时代我国农村贫困性质发生根本性变化的形势。新时代乡村振兴战略的实施及其与精准扶贫的有效衔接也对当下农村反贫困事业提出了新的任务和要求。社会保障与扶贫开发的联动正是基于新时代反贫困理论发展的需求，针对农村低保与扶贫开发衔接实践的不足所进行的理论和政策优化，同时也与国家反贫困实践发展需求相对接。通过社会保障制度和扶贫开发政策的有效联动，解决复杂贫困问题所需要的贫困者自我发展能力、风险预防和抵御能力都将得到培育和提升，从而必将直击我国反贫困斗争解决最难啃的“硬骨头”，有助于从根本上解决贫困问题，实现贫困者可持续生计，进而助力2020年全面消除绝对贫困和全面建成小康社会目标的胜利实现。

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