国土空间规划体系下的“多规合一”分析

《国土空间规划体系下的“多规合一”分析》论文发表期刊：《房地产世界》；发表周期：2021年14期

《国土空间规划体系下的“多规合一”分析》论文作者信息：黄耿嘉

　　摘　要：本文在介绍“多规合一”的内涵及发展阶段的基础上，分析“多规合一”在国土空间规划体系下的作用，并在最后对其未来发展趋势进行展望，认为拓展多规融合内涵、依托多规融合平台和编制多规合一村庄规划，有助于生态文明、新型城镇化和乡村振兴目标的实现。

　　关键词：国土空间;规划体系;多规合一

　　从城市规划到城乡规划，“多规合一”经过了一段时间地发展，按照其发展阶段，可以分为自发探索、全国响应和机构改革。目前，“多规合一”正处在发展的拐点，是国土空间规划体系的框架。简言之，国土空间规划体系的制定，需要将“多规合一”机制作为依托并发挥其作用，最终实现生态文明和新型城镇化的建设目标。

　　1“多规合一”的内涵

　　改革开放以来，我国十分重视空间规划整合，并构建了与空间规划相关的规划体系，其组成部分包括社会发展规划、城乡规划、土地使用规划和其他规划，这些规划相互融合的同时也会影响空间利用效果，导致大量的资源被浪费，不利于我国经济平稳健康地发展。而“多规合一”作为土地使用规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划的结合，可以在一个区域上贯彻落实，即一个地区一本规划、一张蓝图。“多规合一"的实施可以使我国现行规划体系走出当前的困境，其主要作用为消除技术、制度和管理体系的影响。技术体系的影响主要表现为缺少基础数据、用地分类标准存在区别、编制年限与规划时限不符等。管理体系的缺陷为部门条块分割，各部门法律依据尚未统一，各部门审批流程、管理体系和编制流程相互独立。制度体系上的缺陷主要表现为统一综合的空间战略规划尚未建立，导致空间规划体系构建的合理性无法得到保障。

　　我国空间规划在经历两个阶段的发展后，逐渐由“两规合一”发展为“三规合一”，即城乡规划、土地利用规划和国民经济及社会发展规划的统一，目前，正朝着“多规合一”的方向发展。事实上，这一目的的达成需要多个部门共同参与，每次变化都会推动多规融合目标的实现。“多规合一”并不是编制一个新的规划，也不是多个规划的简单拼合，其重点在于使各个规划的空间矛盾得到缓解，最终达成一张蓝图干到底的目标，可以将“多规合一”视为一种常态化工具，可以为提升城市治理体系建设和治理能力提供思路上的支持。

　　2"多规合一”的发展阶段

　　2.1初级阶段

　　当“多规合一”在初级阶段由部门编制规划时需要考虑诸多方面的问题，其中，规划协调问题尤为突出。比如，国土部门在进行土地资源使用总体规划的编制时，需要将国民经济和社会发展规划作为依据，在规划中对建设用地指标加以明确，合理划分农田所在区域。环保部门在环保规划中所标明的生态保护红线会成为各类开发建设的控制性底线。规划部门在编制城乡总体规划的阶段，需要与上述规划进行有效对接，通过这种方式明确城乡建设用地规模和城乡边界。在这一时期，深圳市、上海市等地区的城市规划理念和方法已经具备了“多规合一”的雏形。虽然国家已经在“多规合一”的初级阶段利用法律条文要求各类规划相互协调和衔接，但如何衔接和解决各规划之间的矛盾冲突却没有明确规定，为日后无法可依问题的出现埋下了隐患。上述情况的出现，导致各类规划衔接和协调效果受限，具体表现为各规划之间相互脱节，规划实施极为困难。

　　2.2中级阶段

　　针对各规划之间的矛盾和冲突，国内部分地区进行了改革与尝试，探索“多规合一”的道路。其中，上海市和武汉市作为先行者，率先探索了"两规合一"的路径，具体表现为合并国土部门和规划部门，国土资源规划局就此成立，这个统一部门的成立为两规同步编制奠定了坚实的基础，同时也促进了城市的现代化建设和发展。广州市于2012年制定了“三规合一”工作计划，并在计划中对多个规划空间底线进行了划定，推动各部门相互联动，统一编制和修改法定规划，使三规的协调性得到保证。2014年，国家住房建设部、国土资源部等部门联合发文，选择28个试点进行“多规合一”的尝试。从实践结果来看，这一阶段的“多规合一”尝试，虽然缓解了城市发展和空间保护的矛盾，并为空间规划体系的建立提供了保障。但各部门依然以自身管理的规划为主导，存在各自为政的问题，这种统一只是技术层面的统一，很难根治问题，各部门管控和利益矛盾始终存在。总之，中级阶段的“多规合一”不具备约束力和指导力，尤其是监督实施的缺失，使规划执行效果大打折扣。

　　2.3高级阶段

　　2018年3月，国务院成立了自然资源部，将全部与自然资源有关的空间规划编制和管理职能整合到一起，由自然资源部统一管理，通过这种改革解决了政府部门多头管理和协调管理难的问题，规划编制组织和主体统一的实现有利于推动“多规合一”的实施，同时还能为生态文明理念的践行提供强有力的保障。新空间规划体系的建立，也成了“多规合一”进入高级阶段的重要标志。

　　目前，我国国土空间规划体系在建设方面已经取得了良好效果，但编制规范、技术标准、目标要求和相关法律法规的制定依然处在起步阶段，滞后于空间规划体系的建设，“多规合一”能够为土地用途管制的落实提供技术保障。

　　因此，政府部门在文件中提出我国需要在近几年完成改革任务。

　　3国土空间规划中“多规合一”的作用

　　“多规合一”与国土空间规划之间存在一定的差异，主要体现在提出时间、具体做法和发展方向方面，但二者在使命、愿景和本质要求上却高度契合。构建有序的空间规划体系，实现一张蓝图干到底，是二者的共同目标。在国家机构改革和生态文明建设的背景下，“多规合一”不仅是一种工作方法，同时能作为各类空间规划关系相互融合的黏合剂，在国土空间规划各阶段都能发挥重要的作用(如图 1 所示)。

　　3.1“多规合一”是国土空间规划的编制手段

　　在进行国土空间规划编制时，需要将“多规合一”作为编制手段，通过这种手段的应用，使城市总体规划、土地利用总体规划和主体功能区规划的内涵互为补充，以推动国土空间规划的发展。①应发挥“多规合一”的优势。过去不同类型的规划，在特点上存在显著的差异，比如，城乡规划的特点为公共政策管理职能、土地利用规划的特点为刚性约束机制、主体功能区域规划的特点为战略引领作用，“多规合一”可以使这些特点有机融合，以促进国土规划空间的整体发展。2弥补不足。土地利用规划和城乡规划作为国土空间规划的重要组成部分，在融合过程中必须做出改变，以此来解决简单拼合所导致的问题，“多规合一”并不是采用“拼凑模式”将所有规划简单地合并，而是要在汲取“多规合一”发展经验的基础上编制指导规划。在实际编制阶段，还要对各类型的规划成果进行梳理，并总结规划的传导情况和落实情况，同时，还要为详细规划和专项规划的衔接和协调提供指导，从而使图斑之间的矛盾和冲突被有效校正，最终达成规划成果协调统一的目标。在“多规合”后，审批事项整合应同步进行，依托于“多规合一”信息平台，并在平台中集成规划、环保、国土、林业等部门的决策，各部门在平台中可以共享信息，以提升审批效率，并完成审批一体化体系的构建。

　　国土空间规划的编制需要依靠“多规合一”技术体系，国土空间规划技术体系与“多规合一”高度契合，都对旧有城乡规划和土地利用规划技术标准提出了要求，这种要求主要以重构为主，即对体系、标准、指标、用地分类和表达方式进行统一，其目的在于保证国土空间规划的编制、审批和落实效果。

　　3.2“多规合一”是国土空间规划的实施过程

　　国土空间规划作为发展规划，具有长远性、宏观性和动态性的特点，为确保各类规划管控目标的传导和落实效率，达成常态化管理目标，需要建立“多规合一”实施体系。与此同时，将“多规合一”信息平台协同工作机制作为依托，并通过长期规划、短期规划的编制，打造规划实施工作机制，从而在不同阶段对规划整体性和实施分散性的关系进行把握，使国土空间规划的实施效果进一步强化。

　　此外，还要将“多规合一”改革作为着力点，发挥出规划实施体系的作用，促使各部门互相合作，共同推动纵向管理体制的创新改革，并构建贯穿于规划实施全过程的监督体系，实现对规划执行情况的有效监督和评测，以规避实施结果与计划结果不符的问题。

　　法规和政策体系的保障是国土空间规划实施达到预期目标的重要条件。但就实际情况来看，我国国土空间法律体系尚未完善，依然存在利益分配和权责不统一的问题。为此，国家应该在立法层面，优化和整合相关法律法规，实现多法合一，保障规划平稳运行的目标。

　　3.3“多规合一”是国土空间规划的现实目标

　　国土空间规划的现实目标与“多规合一”目标具有高度的一致性，前者的目标为一张蓝图，动态更新;后者的目标是在国土空间规划体系中以一张蓝图的形式存在。所谓的“一张蓝图”是指对各项底图数据进行统一，并以此为基础叠加各个要素，在消除差异图斑后形成整体规划图。一张蓝图并不是一张图纸，而是一个基础数据库，其组成部分包括矢量图形和与之相对应的管控方法、属性信息等。与此同时，规划实施和一张蓝图可以同时进行，而且会互相帮助。因此，一张蓝图具有动态性的特征，能够随着形势和问题的变化不断优化，最终使尚未实现的目标朝着具体操作行动的方向转化。

　　4“多规合一”的未来发展趋势

　　4.1拓展多规融合内涵，促进生态文明建设

　　在改革不断深化的背景下，空间规划不再是“多规合一”内涵的局限区域。目前，“多规合一”内涵已经在专项规划、区域规划中体现。为了达成这个目标，“多规合一”需要将战略引领作为导向，并遵循生态优先、转型发展和智慧管理等原则，利用综合性的战略眼光，对各种影响因素进行统筹兼顾，并牢牢把握发展规划的功能定位、国家战略要求和城市发展规律，使资源保护和保障发展的双重职能有效落实，构建层次性和立体性的空间战略体系，以促进生态文明建设目标的实现。比如，上海市在编制城市发展规划时，将“多规合一”思想作为指导，同时以专项规划大纲作为配套文件，对上位规划要求进行分解落实，通过这些措施的运用，有效约束了国土开发强度，并在此基础上推动特大城市空间规划的改革发展。

　　4.2将多规融合平台作为依托，促进新型城镇化建设

　　新型城镇化建设对国土空间规划体系的要求较为严格，即以人为本，推动新型城镇化建设，缩小地区之间的发展差距，推动区域整体性发展。但这一目标的实现过程较为复杂，需要将“多规合一”作为着力点，总结各部门主导“多规合一”的经验教训，以多学科、多视角为切入点，对经济学、社会学、地理学等学科进行借鉴，构建“多规合一的理论分析方法，通过这一方法的实施，支持新型城镇化建设。实践结果表明，仅依靠一个部门实施国土空间规划，很难取得良好的成效，只有集合多学科、多部门的力量，组建专业团队，才能确保国土空间规划的有效实施。

　　4.3编制乡村规划，促进城乡一体化发展

　　在过去，“多规合一”主要在城市地区开展，在进行建设用地分配时，始终秉持城市优先发展和保护重点的原则，并在此基础上，兼顾农田指标调整，但这种“多规合一缺少对乡村的关注。以“多规合一”为切入点而言，这种空间规划方法对基本农田控制线的划分，主要以生态空间、农业空间和城镇空间为切入点，在底线管控方面则依据基本农田控制线、城市开发边界线和生态红线，在方法上较为简单。再加上过去的乡村规划缺乏数据理论的支持，在规划设计阶段没有考虑地域特色，监督管理缺失，导致乡村面貌同质化现象严重且环境较为恶劣。

　　现阶段，国土空间规划需要在强调城镇开发的同时，针对乡村地区编制空间规划，在编制过程中应该秉持城乡统一发展的原则，将城市和乡村视为一个整体，强调城市乡村的统一发展。此外，还要充分考虑乡村地区的地域文化和特色，避免出现千村一面的现象，通过合理地规划和布局，振兴乡村经济，缩小城乡之间的发展差距。

　　5 结语

　　综上所述，在社会经济高速发展的背景下，国土空间规划中的矛盾逐渐突出，而“多规合一”有助于矛盾的解决。为此，在编制和实施规划的过程中，需要重视“多规合一”手段的运用，同时将“多规合一”信息平台作为依托，编制乡村规划，以促进城乡一体化发展。

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